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Sicherheitsbausteine/RechtlGrundlagen/Harmonisierungsmodelle zur Effektivitätssteigerung/Einheitlicher Ansprechpartner: Unterschied zwischen den Versionen

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==I. Einleitung==
Dienstleister aus dem Inland, aus anderen Mitgliedstaaten der EU und gleichgestellten Staaten (Island, Liechtenstein, Norwegen) können im Anwendungsbereich der Europäischen Dienstleistungsrichtlinie Verfahren und Formalitäten, die für die Aufnahme und Ausübung der Dienstleistungstätigkeit erforderlich sind, über den Einheitlichen Ansprechpartner (E.A.) abwickeln. Diese Konzeption kann auf die Ausrichtung von Großveranstaltungen übertragen werden. In einer Reihe von Kommunen gibt es bereits Bemühungen, etwa in Form einer federführenden Stelle, die Unterlagen zumindest zu sammeln. Derartige Ansätze könnten mit der Figur des Einheitlichen Ansprechpartners flächendeckend institutionalisiert und inhaltlich weiterentwickelt werden. Die Informationsflüsse zwischen dem Veranstalter einer Großveranstaltung und den weiteren am Verfahren Beteiligten (Behörden, Bürger) werden vereinfacht. Insbesondere für den Ausrichter einer Großveranstaltung kann der Einsatz des E.A. zeitsparend sein, weil er i.d.R. nur noch eine Anlaufstelle hat. Damit nimmt der E.A. auf Wunsch des Dienstleisters die Funktion eines Verfahrensmittlers wahr.


=Anwendungsbereich=
==II. Anwendungsbereich==
Derzeit gibt es weder auf Bundesebene noch auf Landesebene eine gesetzlich vorgesehene Organisationseinheit, die entsprechend dem Aufgabenspektrum mit den verfahrens- und verwaltungsrechtlichen Verfahren in Bezug auf Großveranstaltungen betraut ist. Diese Aufgabe könnte ein '''''einheitlicher Ansprechpartner (e.A.)''''' übernehmen, wenn etwa auf Bundes- Landes- oder Kommunalebene eine einheitliche Stelle errichtet werden würde, in der ein einheitlicher Ansprechpartner für das gesamte Großveranstaltungsverfahren eingesetzt wäre.
Derzeit gibt es weder auf Bundesebene noch auf Landesebene eine gesetzlich vorgesehene Organisationseinheit, die entsprechend dem Aufgabenspektrum mit den verfahrens- und verwaltungsrechtlichen Verfahren in Bezug auf Großveranstaltungen betraut ist. Diese Aufgabe könnte ein einheitlicher Ansprechpartner übernehmen, wenn etwa auf Bundes-, Landes- oder Kommunalebene eine einheitliche Stelle errichtet werden würde, in der ein E.A. für das gesamte Großveranstaltungsverfahren eingesetzt wäre.


=Definition Großveranstaltung=
==III. Der Einheitliche Ansprechpartner==
Weder im deutschen Recht, noch im benachbarten Ausland gibt es eine Definition des Begriffs „Großveranstaltung“. Die Grenze, ab wann eine für eine große Veranstaltung typische Gefährdungssituation ihre Bezeichnung als '''''„Großveranstaltung“'''''  rechtfertigt, kann im Ergebnis nicht einheitlich beantwortet werden. Der Eintritt einer Gefahr wird regelmäßig von mehreren aufeinandertreffenden Faktoren abhängen. Ausschlaggebend wird in der Regel u.a. die hohe Besucherzahl, der Ort bzw. der Platz, auf dem die Veranstaltung stattfindet sowie die Dichte der Menschenmenge auf diesen Plätzen sein, die summarisch dazu geeignet sein werden, die Gefahr für den Einzelnen zu erhöhen. Die Nennung einer konkreten Teilnehmerzahl, bei deren Überschreiten die Gefahr eintritt und infolgedessen von einer Typisierung des Begriffs „Großveranstaltung“ ausgegangen werden kann, ist nicht möglich. Die Ausrichtung von Veranstaltungen, die auf großen Plätzen erfolgen, wirft in der Regel ein geringeres Gefährdungspotential auf, als wenn sich die gleiche Anzahl von Veranstaltungsteilnehmern auf einem wesentlich kleineren Platz trifft. Dann kann die Gestaltung des Veranstaltungsortes eine wesentliche Rolle spielen, je nachdem, ob die Fläche eher in sich geschlossen oder offen ist. Im letzteren Fall ist wiederum das Gefährdungspotential geringer, weil hier die Teilnehmer die Möglichkeit des „Ausweichens“ in mehrere Richtungen haben. Letztendlich spielen die Gesamtumstände sowie der Gesamtcharakter einer Veranstaltung ebenso eine wichtige Rolle wie der Rahmen bzw. das Motto einer Veranstaltung. Die Ausrichtung einer Fahrradrally hat eine andere Dimension und ein differenziert zu betrachtendes Besuchergedränge als etwa die Ausrichtung des Oktoberfestes in München. Um dennoch den Versuch zu starten, den Begriff „Großveranstaltung“ zumindest zu umschreiben,  soll in Anlehnung an Art. 19 Abs. III BayLStVG'' („Die Veranstaltung öffentlicher Vergnügungen bedarf der Erlaubnis, wenn … zu einer Veranstaltung, die außerhalb dafür bestimmter Anlagen stattfinden soll, mehr als eintausend Besucher zugleich zugelassen werden sollen.“ Zum Regelungsgehalt des Art. 19 LStVG<ref>Schwabenbauer, Thomas, Die sicherheitsrechtliche Behandlung von Großveranstaltungen in Bayern, KommunalPraxix BY, Aufl. 4, 2013, S. 135-139</ref> und § 42 Abs. III ThürOBG ''(„Die Veranstaltung öffentlicher Vergnügungen bedarf der Erlaubnis, wenn … zu einer Veranstaltung, die in nicht dafür bestimmten Anlagen stattfinden soll, mehr als eintausend Besucher zugleich zugelassen werden sollen.“)'' davon ausgegangen werden, dass eine Großveranstaltung mit seinen typischen Gefahren dann gegeben ist, wenn erstens mehr als 1000 Besucher gleichzeitig erwartet werden, die Veranstaltung unter freiem Himmel stattfindet und auf oder in nicht speziell dafür ausgerichteten Anlagen bestritten wird.
Der Anknüpfungspunkt für die Errichtung eines E.A. ist die in Europa stetig anwachsende Herausforderung in Hinblick auf die Bewältigung verwaltungsverfahrensrechtlicher Anforderungen bei der Ausübung von Dienstleistungen. Je nach Art und Umfang einer wirtschaftlichen Tätigkeit können viele verschiedene Verwaltungsverfahren bei unterschiedlichen Behörden erforderlich sein. Der E.A. soll hier anknüpfen und für den Veranstalter die erste und i.d.R. einzige Anlaufstelle sein. Idealerweise ist er dann in der Kommune angesiedelt.


=Definition Einheitlicher Ansprechpartner=
Für die Etablierung des E.A. bei Großveranstaltungen ist das der Europäischen Dienstleistungsrichtlinie zugrunde liegende Verwaltungsverständnis zu berücksichtigen, das die Verwaltung als Dienstleister betrachtet, dessen Fokus es sein soll, Hindernisse für Private bei der Ausübung ihrer Dienstleistungsfreiheit auszuräumen. Einen ersten Ansatz zur Klärung des Begriffs des E.A. bietet das Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG). Das Verfahren ist im Abschnitt 1a in den §§ 71a - 71e VwVfG mit der Überschrift „[...] Verfahren über eine einheitliche Stelle“ geregelt. In § 71 a I VwVfG heißt es, „[...] dass ein Verwaltungsverfahren über eine einheitliche Stelle abgewickelt werden kann [...]“.Die Benennung „Verfahren über eine einheitliche Stelle“ soll nach dem Gesetzentwurf der Bundesregierung zur Änderung verfahrensrechtlicher Vorschriften deutlich machen, dass es sich um ein allgemeines Verfahren handelt, das nicht nur begrenzt auf den Anwendungsbereich der Dienstleistungsrichtlinie (DLRL) und den dort gebrauchten Begriff des „einheitlichen Ansprechpartners“  (vgl. Art. 6 Abs. 1 DLRL) gelten soll. Die Bezeichnung beschränkt sich auf die verfahrensrechtliche Funktion der Stelle im Sinne des VwVfG und nimmt nicht die verwaltungsorganisatorische Festlegung der Behörde vorweg, die die Funktion der einheitlichen Stelle ausübt. Für die verwaltungsorganisatorische Benennung der Stelle kann deshalb die Bezeichnung E.A. aus der DLRL übernommen werden, nicht zuletzt um den Bezug zur DLRL deutlich zu machen. Es können statt des Begriffs E.A. auch andere geeignet erscheinende Bezeichnungen für die einheitliche Stelle gewählt werden, z.B. „Lotse“, „Koordinator“, „Verfahrensmittler“. Aus rechtlich-dogmatischer Sicht sind „Funktion“ (einheitliche Stelle) und Bezeichnung im Einzelfall (z.B. E.A.) zu trennen. Nach der Verfahrensstruktur sind E.A. primär in der Verwaltung als „hoheitlich handelnde Stelle“ festgelegt. In der Praxis werden gelegentlich auch private Einrichtungen als E.A. im Rahmen von Großveranstaltungen eingesetzt.  
Der Anknüpfungspunkt für die Errichtung eines e.A. ist die in Europa stetig anwachsende Herausforderung in Hinblick auf die Bewältigung verwaltungsverfahrensrechtlicher Anforderungen bei der Ausübung von Dienstleistungen. Je nach Art und Umfang einer wirtschaftlichen Tätigkeit können viele verschiedene Verwaltungsverfahren bei unterschiedlichen Behörden erforderlich sein. Der e.A. soll hier anknüpfen und für den Veranstalter die erste und i.d.R. einzige Anlaufstelle sein. Idealerweise ist er dann in der Kommune angesiedelt.


Zentralistisch für die Etablierung des „e.A.“ bei Großveranstaltungen ist das der Europäischen Richtlinie zugrunde liegende Verwaltungsverständnis, welches den Apparat der Verwaltung als Dienstleister betrachtet, dessen Fokus es sein soll, Privaten grundsätzlich wenige Hindernisse bei der Ausübung ihrer Dienstleistungsfreiheit zu bereiten. Der Einsatz des einheitlichen Ansprechpartners bei Großveranstaltungen eröffnet die Frage seiner Begriffsbeschreibung. Das Verfahren ist im Abschnitt 1a in den §§ 71 a – 71 e VwVfG geregelt. Der Abschnitt selbst trägt die Überschrift „… '''''Verfahren über eine einheitliche Stelle''''' …“ und in § 71 a I VwVfG heißt es „… dass ein Verwaltungsverfahren über eine einheitliche Stelle abgewickelt werden kann ….“ Das Gesetz spricht dem Wortlaut nach von der Einrichtung einer „einheitlichen Stelle“. Die Benennung „Verfahren über eine einheitliche Stelle“ soll nach dem Gesetzesentwurf der Bundesregierung zur Änderung verfahrensrechtlicher Vorschriften deutlich machen, dass es sich um ein allgemeines Verfahren handelt, das nicht nur begrenzt auf den Anwendungsbereich der Dienstleistungsrichtlinie (DLRL) und den dort gebrauchten Begriff des „einheitlichen Ansprechpartners“  (vgl. Art. 6 Abs. I DLRL) gelten soll. Die Bezeichnung beschränkt sich auf die verfahrensrechtliche Funktion der Stelle im Sinne des VwVfG und nimmt nicht die verwaltungsorganisatorische Bezeichnung der Behörde vorweg, die die Funktion der einheitlichen Stelle de facto ausübt. Für die verwaltungsorganisatorische Benennung der Stelle kann deshalb die Bezeichnung „e. A.“ aus der DLRL übernommen werden, nicht zuletzt um den Bezug zur DLRL deutlich zu machen. Im BaSiGo-Projekt sind bei der Benennung der Stelle im Zusammenhang von Großveranstaltungen Begrifflichkeiten wie „Lotse“, „Koordinator“ „Verfahrensmittler“ o.ä. gefallen. In der amtlichen Begründung ist auch der Begriff „unterstützender Verfahrensmittler“ gebraucht worden. Es können im Ergebnis neben dem Begriff „e. A.“ also auch andere der jeweiligen Organisationsstruktur geeignet erscheinende Bezeichnungen für die einheitliche Stelle gewählt werden. Aus rechtlich dogmatischer Sicht sind „Funktion“ (einheitliche Stelle) und Bezeichnung im Einzelfall (z.B. einheitlicher Ansprechpartner) zu trennen. Nach der Verfahrensstruktur sind e. A. primär in der Verwaltung als „hoheitlich handelnde Stelle“ geregelt. In der Praxis werden jedoch auch private Einrichtungen als e. A. im Rahmen von Großveranstaltungen eingesetzt. Diese sind als e. A. europarechtlich zulässig und möglich, finden aber auf nationaler Ebene keine Erwähnung im VwVfG.
==IV. Mögliche Regelung auf Bundesebene==
Ein E.A. kann auf verschiedenen Ebenen im föderalen System der Bundesrepublik Deutschland errichtet werden. In Betracht kommen die Ebenen des Bundes, des Landes, der Bezirke, der Kreise und der Gemeinden sowie die Ebenen der verschiedenen institutionellen Formen (Verwaltung, Kammern, Kooperationen, Private). Im Folgenden sollen die Optionen auf Bundes- und Landesebene dargestellt werden. Auf Bundesebene setzt die Verankerung der einheitlichen Stelle eine Bundeskompetenz voraus. Allerdings ist die Durchführung der Gesetze grundsätzlich Sache der Länder. Die Tätigkeit des E.A. dient der Vorbereitung der Entscheidung der zuständigen Behörde und ist damit verfahrensrelevant. Eine Verwaltungskompetenz des Bundes zur Errichtung einer Behörde, welche die Tätigkeiten des E.A. antritt, kann sich aus Art. 87 Abs. 3 GG ergeben, wonach der Bund durch ein Bundesgesetz eigenständige Bundesoberbehörden oder neue bundesunmittelbare Körperschaften sowie Anstalten des öffentlichen Rechts aufstellen kann. Dies setzt aber voraus, dass der Bund die materielle Gesetzgebungskompetenz für ein Gesetz bezüglich des E.A. besitzt. In Betracht kommt allein die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG: „(1) Die konkurrierende Gesetzgebung erstreckt sich auf folgende Gebiete: […] 11. das Recht der Wirtschaft (Bergbau, Industrie, Energiewirtschaft, Handwerk, Gewerbe, Handel, Bank- und Börsenwesen, privatrechtliches Versicherungswesen) ohne das Recht des Ladenschlusses, der Gaststätten, der Spielhallen, der Schaustellung von Personen, der Messen, der Ausstellungen und der Märkte […]“.
Das Recht der Wirtschaft betrifft das wirtschaftliche Leben und das wirtschaftliche Handeln von der Erzeugung und Herstellung bis hin zur Verteilung von Gütern <ref> BVerfGE 68, 319 ff. </ref>. Nach Art. 72 Abs. 1 Nr. 11 liegt eine wirtschaftliche Betätigung vor, wenn eine der dort aufgeführten Gebiete berührt ist. Die Ausrichtung einer Großveranstaltung ist als ein wirtschaftlich orientiertes Handeln der Ausrichter zu fassen, in dessen Gefüge sich Leistung und Gegenleistung gegenüberstehen. Die nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG vorausgesetzte „Wirtschaftsbezogenheit“ ist folglich gegeben und die Gewerbeordnung als Bundesgesetz könnte ergänzt werden. Der Bund kann nach Art. 87 Abs. 3 S. 1 GG im Rahmen seiner konkurrierenden Gesetzgebung Institute, Büros, Behörden oder sonstige Einrichtungen schaffen, um den Aufgabenbereich des E.A. bei Großveranstaltungen zu übernehmen <ref> Vgl. dazu insgesamt Deutsches Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung Speyer, Gestaltungsoptionen und Anforderungen an „Einheitliche Ansprechpartner“ des Vorschlags einer EU-Dienstleistungsrichtlinie im föderalen System der Bundesrepublik Deutschland, Gutachten im Auftrag des Bundesministeriums für Wirtschaft und Technologie, Speyer 2006, S. 69 f. (abrufbar unter: http://www.dienstleisten-leicht-gemacht.de/DLR/Redaktion/PDF/gestaltungsoptionen-und-anforderungen-an-einheitliche,property=pdf,bereich=dlr,sprache=de,rwb=true.pdf).</ref>.


=Mögliche Regelung auf Bundesebene=
Mit Blick auf den E.A. bei Großveranstaltungen wird vorausgesetzt, dass die Aufgaben, die durch die Etablierung eines E.A. begründet werden, ein gewisses bundeseinheitliches Wesen aufweisen und daher - in ihrem Gesamtgepräge - besser durch Bundes- als durch Landesbehörden ausgeführt werden können. Bei den Aufgaben des E.A. bei Großveranstaltungen findet der überwiegende Teil der Genehmigungsverfahren allerdings in den Ländern statt. Da der E.A. nicht selbständig arbeitet, sondern in enger Zusammenarbeit mit den zuständigen Sachbearbeitern, sind eine effektive Verfahrensabwicklung sowie die Begleitung von Großveranstaltungen durch einen E.A. auf Landesebene besser angesiedelt als auf der Bundesebene. Dem Bund bliebe die Option, eine bloß informierende Anlaufstelle sowie einen einheitlichen Ansprechpartner mit Zuständigkeit für die Bundesverwaltung zu schaffen. Dem Bund fehlt im Ergebnis die Kompetenz, die Rechtsfigur des E.A. für Großveranstaltungen umfassend und flächendeckend einzuführen.  
Die Errichtung des einheitlichen Ansprechpartners kann auf verschiedenen Ebenen im föderalen System der Bundesrepublik Deutschland eingeführt werden. In Betracht kommen die Ebenen des Bundes, des Landes, der Bezirke, der Kreise und Gemeinden sowie die Ebenen der verschiedenen institutionellen Formen (Verwaltung, Kammern, Kooperationen, Private). Im Folgenden sollen die Optionen auf Bundes- und Landesebene dargestellt werden. Auf Bundesebene ist die Verankerung der einheitlichen Stelle zwar denkbar. Probleme ergeben sich aber in der Kompetenzverteilung zwischen Bund und Land. Abgrenzungsgrundlage der '''''Zuständigkeiten zwischen Bund und Land''''' ist Art. 30 GG. Nach dieser Vorschrift haben die Länder das Recht der Gesetzgebung, soweit das Grundgesetz es nicht auf den [http://de.wikipedia.org/wiki/Bundesebene_(Deutschland) Bund] übertragen hat, [http://bundesrecht.juris.de/gg/art_70.html Art.&nbsp;70] Abs.&nbsp;1 GG. Dabei ist zunächst festzustellen, wie das Handeln des einheitlichen Ansprechpartners in den Funktionsapparat des Staates klassifiziert werden kann. Den Ländern wird in Art. 83 GG die Kompetenz verliehen, Bundesgesetze auszuführen. Gemeint ist die Ausführung in „verwaltungsmäßiger Weise“. Der Begriff des Verwaltungsverfahrens wird in Art. 84 Abs. I GG näher bestimmt und meint im Kern die Art und Weise der Ausführung der Gesetze. Der e. A. soll die nationalen Zuständigkeiten nicht berühren. Deshalb ist die direkte Zuordnung zum Verwaltungsverfahren nach Art. 9 VwVfG äußerst fraglich. Die Tätigkeit des e. A. ist eher organisatorischer Art. Sie dient der Vorbereitung der Entscheidung der zuständigen Behörde im weitesten Sinne. Durch seine „Lotsenfunktion“ – etwa bei Großveranstaltungen – kooperiert und koordiniert er das gesamte Verfahren. Daher wird in der Literatur zu Recht darauf hingewiesen, dass ihm auch eine gewisse Kontrollfunktion zukommt. Im Ergebnis kann die Tätigkeit des e. A. als verfahrensrelevant im weiteren Sinne betrachtet werden. Damit sind auch die Art. 83 GG ff. anwendbar. Nach Art. 83 GG führen die Länder die Gesetze des Bundes als eigene Angelegenheiten aus, soweit nicht das GG andere Direktionen regelt. Diese Kompetenz umfasst gemäß der Konkretisierung in Art. 84 Abs. 1 GG vor allem die Einrichtung der Behörden und das Verwaltungsverfahren. Ausnahmen von diesem Grundsatz finden sich dagegen in den Art. 86 ff. GG in Form der bundeseigenen bzw. der bundesunmittelbaren Verwaltung. Die zentralen Angelegenheiten der bundeseigenen Verwaltung sind in Art. 87 Abs. 1 GG, die der bundesunmittelbaren Verwaltung in Art. 87 Abs. 2 GG normiert. Beides ist allerdings vorliegend nicht einschlägig. Eine Kompetenz des Bundes zur Aufstellung einer Behörde, welche die Tätigkeiten des einheitlichen Ansprechpartners antritt, könnte sich allerdings aus Art. 87 Abs. 3 GG ergeben. Nach dieser Vorschrift kann der Bund durch ein Bundesgesetz eigenständige Bundesoberbehörden oder neue bundesunmittelbare Körperschaften sowie Anstalten des öffentlichen Rechts aufstellen. Dies setzt voraus, dass der Bund die materielle Gesetzgebungskompetenz für ein Gesetz bezüglich des einheitlichen Ansprechpartners besitzt. Diese Gesetzgebungszuständigkeit ist nach den Vorschriften der Art. 70 ff. GG, in denen die verfassungsrechtliche Zuständigkeitsordnung geregelt ist, zu bestimmen. Die Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes lässt sich aus dem ausschließlichen Katalog der Art. 71 bis 75 GG ermitteln, soweit ein Sachverhalt vorliegt, der eine ausschließliche oder konkurrierende Gesetzgebung regelt oder wenn eine Materie die Rahmengesetzgebung betrifft. Die Institution des einheitlichen Ansprechpartners betrifft weder die ausschließliche noch die Rahmengesetzgebung. In Betracht kommt allein die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz nach § Art. 74 Abs. I Nr. 11 GG: ''„(1) Die konkurrierende Gesetzgebung erstreckt sich auf folgende Gebiete: (…) 11. das Recht der Wirtschaft (Bergbau, Industrie, Energiewirtschaft, Handwerk, Gewerbe, Handel, Bank- und Börsenwesen, privatrechtliches Versicherungswesen) ohne das Recht des Ladenschlusses, der Gaststätten, der Spielhallen, der Schaustellung von Personen, der Messen, der Ausstellungen und der Märkte“.''


Der Bund könnte im Rahmen der konkurrierenden Gesetzgebung ein Transformationsgesetz zur Umsetzung der EU-DLRL erlassen, mithin den einheitlichen Ansprechpartner auf Bundesebene regeln, wenn sich dieser Regelungsbereich unter den Bereich des Wirtschaftsrechts subsumieren lässt. Unter dem Wirtschaftsrechtsbegriff werden all diejenigen Regelungen gefasst, die das wirtschaftliche Leben und das wirtschaftliche Handeln von der Erzeugung und Herstellung bis hin zur Verteilung von Gütern normativ anordnen ''(BVerfGE 68, 319 ff)''. Nach Art. 72 Abs. I Nr. 11 liegt eine wirtschaftliche Betätigung vor, wenn eine der dort aufgeführten Gebiete berührt ist. Explizit genannt ist der Bereich Handwerk, Handel und Gewerbe, der auch in der EU-Dienstleistungsrichtlinie genannt ist. Dienstleistungen sind nach Art. 4 Nr. 1 des Richtlinienentwurfs alle von Art. 50 EGV erfassten, selbständigen wirtschaftlichen Tätigkeiten, bei denen die eine Seite etwas leistet, um eine Gegenleistung zu erhalten. Die Ausrichtung einer Großveranstaltung ist als ein wirtschaftlich orientiertes Handeln der Beschicker zu fassen, in dessen Gefüge sich Leistung und Gegenleistung gegenüberstehen. Der Betrieb einer Großveranstaltung ist ein Gewerbe, dessen wesentliche Grundvoraussetzungen in der Gewerbeordnung – welches Bundesrecht ist –  geregelt sind. Die nach Art. 74 Abs. I Nr. 11 GG vorausgesetzte „Wirtschaftsbezogenheit“ ist folglich gegeben. Damit besitzt der Bund das Recht der konkurrierenden Gesetzgebung für ein Transformationsgesetz. Infolgedessen kann der Bund nach Art. 87 Abs. III 1 GG im Rahmen seiner konkurrierenden Gesetzgebung Institute, Büros, Behörden oder sonstige Einrichtungen schaffen, um den Aufgabenbereich des einheitlichen Ansprechpartners bei Großveranstaltungen zu übernehmen (vgl. dazu insgesamt Deutsches Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung Speyer, Gestaltungsoptionen und Anforderungen an „Einheitliche Ansprechpartner“ des Vorschlags einer EU-Dienstleistungsrichtlinie im föderalen System der Bundesrepublik Deutschland, Gutachten im Auftrag des Bundesministeriums für Wirtschaft und Technologie, Speyer 2006, S. 69 f. abrufbar unter: <ref name="Gutachten_Speyer_2006">[http://www.dienstleisten-leicht-gemacht.de/DLR/Redaktion/PDF/gestaltungsoptionen-und-anforderungen-an-einheitliche,property=pdf,bereich=dlr,sprache=de,rwb=true.pdf http://www.dienstleisten-leicht-gemacht.de/DLR/Redaktion/PDF/gestaltungsoptionen-und-anforderungen-an-einheitliche,property=pdf,bereich=dlr,sprache=de,rwb=true.pdf]</ref>). Problematisch ist, ob durch die Übernahme dieses Aufgabenfeldes der Bund die Kompetenzen der Länder verletzen würde. Dem Grundsatz in Art. 83 GG „Die Länder führen die Bundesgesetze als eigene Angelegenheit aus, soweit dieses Grundgesetz nichts anderes bestimmt oder zulässt“, steht die Ausnahmeregelung des Art. 87 Abs. III S. 1 GG gegenüber. Dieser bestimmt, dass „für Angelegenheiten, für die dem Bunde die Gesetzgebung zusteht, selbständige Bundesoberbehörden und neue bundesunmittelbare Körperschaften und Anstalten des öffentlichen Rechtes durch Bundesgesetz errichtet werden (können)“. Auf der Grundlage dieser weitreichenden Kompetenzen könnte der Bund Verwaltungskompetenzen beliebig an sich ziehen und damit das Regel-Ausnahme-Verhältnis des in Art. 83 GG normierten Grundsatzes zum Nachteil der Länder umschiffen. Um dem entgegenzuwirken fordert das Bundesverfassungsgericht eine Art „Zentralitätscharakter“ der Aufgaben, die der Bund an sich ziehen will. Mit Blick auf den einheitlichen Ansprechpartner bei Großveranstaltungen wird vorausgesetzt, dass die Aufgaben, die durch die Etablierung eines einheitlichen Ansprechpartners begründet werden, eine gewisse bundeseinheitliche Wesenheit aufweisen und daher – in ihrem Gesamtgepräge – besser durch Bundes- als durch Landesbehörden ausgeführt werden können. Die Zentralität soll nicht gegeben sein, wenn die Aufgaben einen stark regionalen Bezug haben. Bei den Aufgaben des e. A. bei Großveranstaltungen findet der überwiegende Teil der Genehmigungsverfahren auf den unteren Verwaltungsebenen der Länder statt, die die regionalen Begebenheiten kennen und den direkten Kontakt zu den zuständigen Behörden –  schon aufgrund des Nähe Verhältnisses – haben.  Da der e. A. zudem nicht selbständig arbeitet, sondern im engen Zusammenhang mit den zuständigen Sachbearbeitern, ist eine effektive Verfahrensabwicklung sowie Begleitung von Großveranstaltungen durch einen e. A. auf Landesebene wohl besser angesiedelt als auf der Bundesebene. Was dem Bund bliebe, wäre die Option, eine bloß informierende Anlaufstelle sowie einen einheitlichen Ansprechpartner mit Zuständigkeit für die Bundesverwaltung zu schaffen. Dem Bund fehlt im Ergebnis der „Zentralitätscharakter“, mithin die Kompetenz, als einheitlicher Ansprechpartner bei Großveranstaltungen tätig zu werden, die auf unteren Verwaltungsebenen von Landesbehörden wahrgenommen werden.
==V. Mögliche Regelung auf Landesebene==
Die Länder haben im Gegensatz zum Bund die Kompetenz, alle verfahrensrechtlichen und administrativen Aufgaben bei Großveranstaltungen durch einen E.A. umzusetzen. Da dem Bund die Kompetenz für die flächendeckende Errichtung eines E.A. fehlt, liegt auch die Errichtung sonstiger einheitlicher „Informationsportale“ - schon aus Praktikabilitätsgesichtspunkten - auf Bundesebene nicht nahe. Konsequenterweise müsste der E.A. auf Landesebene auch die Verfahren abwickeln, die im Zuge von Großveranstaltungen in den Bereich des Bundes hineinragen. Behördenkooperationen können nach dem Prinzip des Sternverfahrens auf der Grundlage von § 71d VwVfG, der die „Gegenseitige Unterstützung“ vorsieht, verwirklicht werden. Danach wirken die einheitliche Stelle und die zuständigen Behörden gemeinsam auf eine ordnungsgemäße und zügige Verfahrensabwicklung hin; alle einheitlichen Stellen und zuständigen Behörden sind hierbei zu unterstützen. Die zuständigen Behörden stellen der einheitlichen Stelle insbesondere die erforderlichen Informationen zum Verfahrensstand zur Verfügung. In einem Sternverfahren werden auch übergeordnete Behörden von federführenden unteren (Landes-)Behörden beteiligt. Wenn bereits eine verfahrensrechtliche Beteiligung einer übergeordneten Behörde durch eine untergeordnete möglich ist, so muss eine bloße Mitwirkungshandlung wie die des E.A., der keine eigenständigen Befugnisse besitzt, erst recht möglich sein. Eine Verletzung von Bundeskompetenzen ist damit also nicht gegeben. Die rechtliche Verbindlichkeit dieser Verfahrensabwicklung müsste allerdings entsprechend geregelt werden. Es müssten entsprechende Regelungen in den Verwaltungsverfahrensgesetzen des Bundes und der Länder vorgenommen werden. Das deutsche Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung in Speyer hat für den Parallelfall der Dienstleistungen festgehalten: „Für den Fall, dass ein einheitlicher Ansprechpartner (ergänze: gleich welcher Ansiedlungsebene und Institution) vorhanden ist und der Antragsteller dies beantragt, ist (ergänze: seitens der Bundesbehörden als Adressaten der Regelung) eine Abwicklung des Verfahrens über diesen einheitlichen Ansprechpartner zu ermöglichen <ref> Vgl. Deutsches Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung Speyer, Gestaltungsoptionen und Anforderungen an „Einheitliche Ansprechpartner“ des Vorschlags einer EU-Dienstleistungsrichtlinie im föderalen System der Bundesrepublik Deutschland, Gutachten im Auftrag des Bundesministeriums für Wirtschaft und Technologie, Speyer 2006, S. 88-89: http://www.dienstleisten-leicht-gemacht.de/DLR/Redaktion/PDF/gestaltungsoptionen-und-anforderungen-an-einheitliche,property=pdf,bereich=dlr,sprache=de,rwb=true.pdf. </ref>.


=Mögliche Regelung auf Landesebene=
==VI. Vorteile und Funktion des Einheitlichen Ansprechpartners==
Die Länder haben im Gegensatz zum Bundesgesetzgeber die Befugnis, alle verfahrensrechtlichen/administrativen Aufgaben bei Großveranstaltungen durch einen e. A. umzusetzen. Davon ausgehend, dass dem Bund die Kompetenz für die Errichtung eines e. A. fehlt, dürfte anzunehmen sein, dass auch die Errichtung sonstiger einheitlicher „Informationsportale“ – schon aus Praktikabilitätsgesichtspunkten – auf Bundesebene eher nicht begründet wird. Konsequenterweise müsste dann der e. A. auf Landesebene auch die Verfahren abwickeln, die im Zuge von Großveranstaltungen in den Bereich des Bundes hineinragen. Denkbar ist etwa der Fall, dass der Veranstalter eine Genehmigung benötigt, die von Behörden des Bundes zu erteilen sind. Dann würde der e. A. des Landes Vollzugsaufgaben des Bundes wahrnehmen. Ob hierdurch wiederum die Kompetenz des Bundes verletzt wird, weil eine den Bundesbehörden unterstellte Landesbehörde Vollzugsaufgaben aus dem Bundesverwaltungsbereich erledigt, kann nach dem Prinzip des Sternverfahrens auf der Grundlage von § 71 d VwVfG, der die „Gegenseitige Unterstützung“ vorsieht, erörtert werden. Nach dessen Wortlaut wirken die einheitliche Stelle und die zuständigen Behörden gemeinsam auf eine ordnungsgemäße und zügige Verfahrensabwicklung hin; alle einheitlichen Stellen und zuständigen Behörden sind hierbei zu unterstützen. Die zuständigen Behörden stellen der einheitlichen Stelle insbesondere die erforderlichen Informationen zum Verfahrensstand zur Verfügung. In einem Sternverfahren werden auch übergeordnete Behörden von federführenden unteren (Landes-) Behörden beteiligt. In der Literatur wird zu Recht die Meinung vertreten, dass, ''„wenn bereits eine verfahrensrechtliche Beteiligung einer übergeordneten Behörde durch eine untergeordnete möglich ist, so muss eine bloße Mitwirkungshandlung wie die des einheitlichen Ansprechpartners, der keinerlei Verfahrenskompetenzen besitzt, erst recht möglich sein.“ ''Eine Verletzung von Bundeskompetenzen ist damit also nicht gegeben. Die rechtliche Verbindlichkeit dieser Verfahrensabwicklung müsste allerdings entsprechend geregelt werden. Es müssten entsprechenden Regelungen in den Verwaltungsverfahrensgesetzen des Bundes und der Länder vorgenommen werden. Die Länder besitzen die Kompetenz zur Ausgestaltung des Verfahrensrechts, insofern wäre hier die Ansiedlung von Vorschriften bezüglich der Verfahrensbsabwicklung Land-Bund unproblematisch. Eine entsprechende Regelung auf Bundesebene ist ebenfalls möglich, allerdings ist bei der Regelung durch den Bund eine Kompetenzverletzung der Länder zu vermeiden. Eine Kompetenzverletzung läge etwa darin, wenn im VwVfG des Bundes ausdrücklich eine Abwicklung über e. A. der Länder vorgeschrieben werden würde. Bei einer achtsam neutralen Ausgestaltung einer solchen Regelung könnte auch dies vermieden werden. Das deutsche Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung in Speyer hat eine solche Formulierung, der sich die Verfasserin anschließt, entwickelt: ''„Für den Fall, dass ein einheitlicher Ansprechpartner (ergänze: gleich welcher Ansiedlungsebene und Institution) vorhanden ist und der Antragsteller dies beantragt, ist (ergänze: seitens der Bundesbehörden als Adressaten der Regelung) eine Abwicklung des Verfahrens über diesen einheitlichen Ansprechpartner zu ermöglichen"'' (vgl. Deutsches Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung Speyer, Gestaltungsoptionen und Anforderungen an „Einheitliche Ansprechpartner“ des Vorschlags einer EU-Dienstleistungsrichtlinie im föderalen System der Bundesrepublik Deutschland, Gutachten im Auftrag des Bundesministeriums für Wirtschaft und Technologie, Speyer 2006, S. 88-89, abrufbar unter <ref name="Gutachten_Speyer_2006" />). Bei einer solchen Regelung würde der Bund bei allen verfahrens- und verwaltungsrechtlichen Abwicklungen von Großveranstaltungen über den einheitlichen Ansprechpartner außen vor bleiben.
Eine flächendeckende Einführung des E.A. auf kommunaler Ebene bietet erhebliche Vorteile ohne dass eine Gesetzesänderung erforderlich ist. Der E.A. wäre die erste und i.d.R. die einzige Anlaufstelle zur Einholung der Genehmigung/Erlaubnis zur Durchführung von Großveranstaltungen. Die Funktion der einheitlichen Stelle besteht darin, dem Antragsteller einer Großveranstaltung eine erste Orientierung über alle entsprechenden Vorschriften und notwendigen Verfahren sowie die jeweils zuständigen Behörden zu geben. Damit ist eine rechtliche Beratung nicht notwendig verbunden. Als erste Anlaufstelle kann über den E.A. die gesamte Verfahrenskorrespondenz mit den zuständigen Behörden abgewickelt werden. Die einheitliche Stelle fungiert hier als „Lotse“, der das eigentliche Verwaltungsverfahren nicht selbst durchführt. Er muss aber den Antragsteller über den jeweiligen Verfahrensstand einer Großveranstaltung informieren. Die bestehenden Zuständigkeiten bleiben erhalten. Dem Antragsteller einer Großveranstaltung wird ermöglicht, die für eine Großveranstaltung nötigen ggf. mehreren Genehmigungsverfahren, Formalitäten und alle anderen Behördenläufe ausnahmslos über die einheitliche Stelle abzuwickeln, ohne sich an jede einzelne dieser Behörden direkt wenden zu müssen. Der Antragsteller einer Großveranstaltung korrespondiert von der Einholung notwendiger Auskünfte bis zur Entgegennahme einer abschließenden Behördenentscheidung nur mit der einheitlichen Stelle. Dabei kann es ein, dass der Antragsteller mit der zuständigen Behörde insofern keinen Kontakt mehr hat. Zwingend ist dies nicht. In schwierigen Fallkonstellationen oder Unsicherheiten rund um das Genehmigungsverfahren steht es dem Veranstalter immer noch frei, die zuständige Behörde aufzusuchen. Dies kann auf Hinweis des E.A. sogar geboten sein. In München ist es beispielsweise so, dass der Veranstalter mit seinen „Bestuhlungs- und Rettungswegplänen bzw. Ablaufplänen“ zur Feuerwehr München kommen muss, um sich das schriftliche Einverständnis zum Sicherheitskonzept zu holen, dem auch Polizei und Ordnungsamt zustimmen müssen. Funktional erweist sich die einheitliche Stelle mithin als „verfahrensrechtlich kanalisierend wirkende Vorschaltlösung“ <ref> Huck in Bader, Johann/Ronellenfitsch, Michael, Kommentar zum VwVfG, 1. Auflage 2010,  § 71a Rn. 33. </ref>. Bei Großveranstaltungen wird ihre Hauptaufgabe darin liegen, parallele und behördenübergreifende Entscheidungsprozesse im Interesse des Antragstellers zu bündeln, weitgehend zu organisieren und ständigen Kommunikationskontakt zum Antragsteller und zur zuständigen Behörde zu halten <ref> Zur Etablierung des einheitlichen Ansprechpartners in München auf kommunaler Ebene s. http://www.muenchen.de/rathaus/Stadtverwaltung/Kreisverwaltungsreferat/Veranstaltungs-und-Versammlungsbuero.html. </ref>.


=Vorteile und Funktion des einheitlichen Ansprechpartners=
(siehe auch Sicherheitsbaustein  [[Sicherheitsbausteine/RechtlGrundlagen/Harmonisierungsmodelle_zur_Effektivitätssteigerung/E-Government|E-Government]])
Der e.A. wäre die erste und i.d.R. die einzige Anlaufstelle zur Einholung der Genehmigung/Erlaubnis zur Durchführung von Großveranstaltungen. Die '''''Funktion''''' der einheitlichen Stelle besteht darin, dem Antragsteller einer Großveranstaltung eine '''''erste Orientierung''''' über alle entsprechenden Vorschriften und notwendigen Verfahren sowie die jeweils zuständigen Behörden zu geben. Damit verbunden ist allerdings keine rechtliche Beratung. Als erste Anlaufstelle kann die mit einer Großveranstaltung verzahnte gesamte Verfahrenskorrespondenz mit den zuständigen Behörden abgewickelt werden. Die einheitliche Stelle fungiert hier als '''''„Lotse“,''''' der das eigentliche Verwaltungsverfahren nicht selbst durchführt. Er muss aber über den jeweiligen Verfahrensstand den Antragsteller einer Großveranstaltung informieren. Die bestehenden Zuständigkeiten bleiben erhalten; sie bekommen keine andere rechtlich ausgestaltete Richtung. Dem Antragsteller einer Großveranstaltung wird ermöglicht, die für eine Großveranstaltung nötigen Genehmigungsverfahren, Formalitäten und alle anderen Behördenläufe ausnahmslos über die einheitliche Stelle abzuwickeln, ohne sich an jede einzelne dieser Behörden direkt wenden zu müssen. Damit gemeint ist, dass der Antragsteller einer Großveranstaltung von der Einholung notwendiger Auskünfte bis zur Entgegennahme einer abschließenden Behördenentscheidung nur mit der einheitlichen Stelle korrespondiert. Dabei kann es ein, dass der Antragsteller mit der zuständigen Behörde insofern keinen Kontakt mehr hat. Zwingend ist dies nicht. In schwierigen Fallkonstellationen oder Unsicherheiten rund um das Genehmigungsverfahren steht es dem Veranstalter immer noch frei, seine zuständige Behörde aufzusuchen. In München ist es beispielsweise so, dass der Veranstalter z.B. mit seinen „Bestuhlungsplänen“ zur Feuerwehr München und zur Polizei kommen muss, um sich das schriftliche Einverständnis zum Sicherheitskonzept zu holen. Funktional erweist sich die einheitliche Stelle mithin als „Verfahrensrechtlich kanalisierend wirkende Vorschaltlösung“'' (Huck in Bader, Johann/Ronellenfitsch, Michael, Kommentar zum VwVfG, § 71a Rn. 33). ''Bei Großveranstaltungen wird ihre Hauptaufgabe darin liegen, parallel und behördenübergreifende Entscheidungsprozesse im Interesse des Antragstellers zu bündeln, weitgehend zu organisieren und ständigen Kommunikationskontakt zum Antragsteller und zur zuständigen Behörde zu halten ''(zur Etablierung des einheitlichen Ansprechpartners in München auf kommunaler Ebene s. <ref> [http://www.muenchen.de/rathaus/Stadtverwaltung/Kreisverwaltungsreferat/Veranstaltungs-und-Versammlungsbuero.html http://www.muenchen.de/rathaus/Stadtverwaltung/Kreisverwaltungsreferat/Veranstaltungs-und-Versammlungsbuero.html]</ref>.)''


(s. AUCH Sicherheitsbaustein [[e-GOVERNMENT]])
==Abkürzungsverzeichnis und Erläuterungen==
:BVerfG = Bundesverfassungsgericht
:DLRL = Dienstleistungsrichtlinie
:E.A. = einheitlicher Ansprechpartner
:GewO = Gewerbeordnung
:LStVG BY = Landesstraf- und Verordnungsgesetz Bayern
:i.d.R. = in der Regel
:ThürOBG  = Thüringer Gesetz über die Aufgaben und Befugnisse der Ordnungsbehörden
:o.ä. = oder ähnliches
:u.a. = unter anderem
:VwVfG = Verwaltungsverfahrensgesetz
 
==Literatur==
Eine Reihe von Inhalten dieses Sicherheitsbausteins beruhen auf den Beiträgen in: Kugelmann (Hrsg.), Verfahrensrecht der Sicherheit von Großveranstaltungen, Baden-Baden, 1. Auflage 2015.


=Literaturnachweise=
<references />
<references />


=Abkürzungsverzeichnis und Erläuterungen=
 
BVerfG = Bundesverfassungsgericht<br>
----
DLRL = Dienstleistungsrichtlinie<br>
 
e.A. = einheitlicher Ansprechpartner<br>
 
GewO = Gewerbeordnung<br>
''Autoren: Saniye Öcal, Dieter Kugelmann (Deutsche Hochschule der Polizei)''
i.d.R. = in der Regel<br>
ThürOBG  = Thüringer Gesetz über die Aufgaben und Befugnisse der Ordnungsbehörden<br>
LStVG BY = Landesstraf- und Verordnungsgesetz Bayern<br>
VwVfG = Verwaltungsverfahrensgesetz

Aktuelle Version vom 21. Juni 2015, 15:37 Uhr

I. Einleitung

Dienstleister aus dem Inland, aus anderen Mitgliedstaaten der EU und gleichgestellten Staaten (Island, Liechtenstein, Norwegen) können im Anwendungsbereich der Europäischen Dienstleistungsrichtlinie Verfahren und Formalitäten, die für die Aufnahme und Ausübung der Dienstleistungstätigkeit erforderlich sind, über den Einheitlichen Ansprechpartner (E.A.) abwickeln. Diese Konzeption kann auf die Ausrichtung von Großveranstaltungen übertragen werden. In einer Reihe von Kommunen gibt es bereits Bemühungen, etwa in Form einer federführenden Stelle, die Unterlagen zumindest zu sammeln. Derartige Ansätze könnten mit der Figur des Einheitlichen Ansprechpartners flächendeckend institutionalisiert und inhaltlich weiterentwickelt werden. Die Informationsflüsse zwischen dem Veranstalter einer Großveranstaltung und den weiteren am Verfahren Beteiligten (Behörden, Bürger) werden vereinfacht. Insbesondere für den Ausrichter einer Großveranstaltung kann der Einsatz des E.A. zeitsparend sein, weil er i.d.R. nur noch eine Anlaufstelle hat. Damit nimmt der E.A. auf Wunsch des Dienstleisters die Funktion eines Verfahrensmittlers wahr.

II. Anwendungsbereich

Derzeit gibt es weder auf Bundesebene noch auf Landesebene eine gesetzlich vorgesehene Organisationseinheit, die entsprechend dem Aufgabenspektrum mit den verfahrens- und verwaltungsrechtlichen Verfahren in Bezug auf Großveranstaltungen betraut ist. Diese Aufgabe könnte ein einheitlicher Ansprechpartner übernehmen, wenn etwa auf Bundes-, Landes- oder Kommunalebene eine einheitliche Stelle errichtet werden würde, in der ein E.A. für das gesamte Großveranstaltungsverfahren eingesetzt wäre.

III. Der Einheitliche Ansprechpartner

Der Anknüpfungspunkt für die Errichtung eines E.A. ist die in Europa stetig anwachsende Herausforderung in Hinblick auf die Bewältigung verwaltungsverfahrensrechtlicher Anforderungen bei der Ausübung von Dienstleistungen. Je nach Art und Umfang einer wirtschaftlichen Tätigkeit können viele verschiedene Verwaltungsverfahren bei unterschiedlichen Behörden erforderlich sein. Der E.A. soll hier anknüpfen und für den Veranstalter die erste und i.d.R. einzige Anlaufstelle sein. Idealerweise ist er dann in der Kommune angesiedelt.

Für die Etablierung des E.A. bei Großveranstaltungen ist das der Europäischen Dienstleistungsrichtlinie zugrunde liegende Verwaltungsverständnis zu berücksichtigen, das die Verwaltung als Dienstleister betrachtet, dessen Fokus es sein soll, Hindernisse für Private bei der Ausübung ihrer Dienstleistungsfreiheit auszuräumen. Einen ersten Ansatz zur Klärung des Begriffs des E.A. bietet das Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG). Das Verfahren ist im Abschnitt 1a in den §§ 71a - 71e VwVfG mit der Überschrift „[...] Verfahren über eine einheitliche Stelle“ geregelt. In § 71 a I VwVfG heißt es, „[...] dass ein Verwaltungsverfahren über eine einheitliche Stelle abgewickelt werden kann [...]“.Die Benennung „Verfahren über eine einheitliche Stelle“ soll nach dem Gesetzentwurf der Bundesregierung zur Änderung verfahrensrechtlicher Vorschriften deutlich machen, dass es sich um ein allgemeines Verfahren handelt, das nicht nur begrenzt auf den Anwendungsbereich der Dienstleistungsrichtlinie (DLRL) und den dort gebrauchten Begriff des „einheitlichen Ansprechpartners“ (vgl. Art. 6 Abs. 1 DLRL) gelten soll. Die Bezeichnung beschränkt sich auf die verfahrensrechtliche Funktion der Stelle im Sinne des VwVfG und nimmt nicht die verwaltungsorganisatorische Festlegung der Behörde vorweg, die die Funktion der einheitlichen Stelle ausübt. Für die verwaltungsorganisatorische Benennung der Stelle kann deshalb die Bezeichnung E.A. aus der DLRL übernommen werden, nicht zuletzt um den Bezug zur DLRL deutlich zu machen. Es können statt des Begriffs E.A. auch andere geeignet erscheinende Bezeichnungen für die einheitliche Stelle gewählt werden, z.B. „Lotse“, „Koordinator“, „Verfahrensmittler“. Aus rechtlich-dogmatischer Sicht sind „Funktion“ (einheitliche Stelle) und Bezeichnung im Einzelfall (z.B. E.A.) zu trennen. Nach der Verfahrensstruktur sind E.A. primär in der Verwaltung als „hoheitlich handelnde Stelle“ festgelegt. In der Praxis werden gelegentlich auch private Einrichtungen als E.A. im Rahmen von Großveranstaltungen eingesetzt.

IV. Mögliche Regelung auf Bundesebene

Ein E.A. kann auf verschiedenen Ebenen im föderalen System der Bundesrepublik Deutschland errichtet werden. In Betracht kommen die Ebenen des Bundes, des Landes, der Bezirke, der Kreise und der Gemeinden sowie die Ebenen der verschiedenen institutionellen Formen (Verwaltung, Kammern, Kooperationen, Private). Im Folgenden sollen die Optionen auf Bundes- und Landesebene dargestellt werden. Auf Bundesebene setzt die Verankerung der einheitlichen Stelle eine Bundeskompetenz voraus. Allerdings ist die Durchführung der Gesetze grundsätzlich Sache der Länder. Die Tätigkeit des E.A. dient der Vorbereitung der Entscheidung der zuständigen Behörde und ist damit verfahrensrelevant. Eine Verwaltungskompetenz des Bundes zur Errichtung einer Behörde, welche die Tätigkeiten des E.A. antritt, kann sich aus Art. 87 Abs. 3 GG ergeben, wonach der Bund durch ein Bundesgesetz eigenständige Bundesoberbehörden oder neue bundesunmittelbare Körperschaften sowie Anstalten des öffentlichen Rechts aufstellen kann. Dies setzt aber voraus, dass der Bund die materielle Gesetzgebungskompetenz für ein Gesetz bezüglich des E.A. besitzt. In Betracht kommt allein die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG: „(1) Die konkurrierende Gesetzgebung erstreckt sich auf folgende Gebiete: […] 11. das Recht der Wirtschaft (Bergbau, Industrie, Energiewirtschaft, Handwerk, Gewerbe, Handel, Bank- und Börsenwesen, privatrechtliches Versicherungswesen) ohne das Recht des Ladenschlusses, der Gaststätten, der Spielhallen, der Schaustellung von Personen, der Messen, der Ausstellungen und der Märkte […]“. Das Recht der Wirtschaft betrifft das wirtschaftliche Leben und das wirtschaftliche Handeln von der Erzeugung und Herstellung bis hin zur Verteilung von Gütern [1]. Nach Art. 72 Abs. 1 Nr. 11 liegt eine wirtschaftliche Betätigung vor, wenn eine der dort aufgeführten Gebiete berührt ist. Die Ausrichtung einer Großveranstaltung ist als ein wirtschaftlich orientiertes Handeln der Ausrichter zu fassen, in dessen Gefüge sich Leistung und Gegenleistung gegenüberstehen. Die nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG vorausgesetzte „Wirtschaftsbezogenheit“ ist folglich gegeben und die Gewerbeordnung als Bundesgesetz könnte ergänzt werden. Der Bund kann nach Art. 87 Abs. 3 S. 1 GG im Rahmen seiner konkurrierenden Gesetzgebung Institute, Büros, Behörden oder sonstige Einrichtungen schaffen, um den Aufgabenbereich des E.A. bei Großveranstaltungen zu übernehmen [2].

Mit Blick auf den E.A. bei Großveranstaltungen wird vorausgesetzt, dass die Aufgaben, die durch die Etablierung eines E.A. begründet werden, ein gewisses bundeseinheitliches Wesen aufweisen und daher - in ihrem Gesamtgepräge - besser durch Bundes- als durch Landesbehörden ausgeführt werden können. Bei den Aufgaben des E.A. bei Großveranstaltungen findet der überwiegende Teil der Genehmigungsverfahren allerdings in den Ländern statt. Da der E.A. nicht selbständig arbeitet, sondern in enger Zusammenarbeit mit den zuständigen Sachbearbeitern, sind eine effektive Verfahrensabwicklung sowie die Begleitung von Großveranstaltungen durch einen E.A. auf Landesebene besser angesiedelt als auf der Bundesebene. Dem Bund bliebe die Option, eine bloß informierende Anlaufstelle sowie einen einheitlichen Ansprechpartner mit Zuständigkeit für die Bundesverwaltung zu schaffen. Dem Bund fehlt im Ergebnis die Kompetenz, die Rechtsfigur des E.A. für Großveranstaltungen umfassend und flächendeckend einzuführen.

V. Mögliche Regelung auf Landesebene

Die Länder haben im Gegensatz zum Bund die Kompetenz, alle verfahrensrechtlichen und administrativen Aufgaben bei Großveranstaltungen durch einen E.A. umzusetzen. Da dem Bund die Kompetenz für die flächendeckende Errichtung eines E.A. fehlt, liegt auch die Errichtung sonstiger einheitlicher „Informationsportale“ - schon aus Praktikabilitätsgesichtspunkten - auf Bundesebene nicht nahe. Konsequenterweise müsste der E.A. auf Landesebene auch die Verfahren abwickeln, die im Zuge von Großveranstaltungen in den Bereich des Bundes hineinragen. Behördenkooperationen können nach dem Prinzip des Sternverfahrens auf der Grundlage von § 71d VwVfG, der die „Gegenseitige Unterstützung“ vorsieht, verwirklicht werden. Danach wirken die einheitliche Stelle und die zuständigen Behörden gemeinsam auf eine ordnungsgemäße und zügige Verfahrensabwicklung hin; alle einheitlichen Stellen und zuständigen Behörden sind hierbei zu unterstützen. Die zuständigen Behörden stellen der einheitlichen Stelle insbesondere die erforderlichen Informationen zum Verfahrensstand zur Verfügung. In einem Sternverfahren werden auch übergeordnete Behörden von federführenden unteren (Landes-)Behörden beteiligt. Wenn bereits eine verfahrensrechtliche Beteiligung einer übergeordneten Behörde durch eine untergeordnete möglich ist, so muss eine bloße Mitwirkungshandlung wie die des E.A., der keine eigenständigen Befugnisse besitzt, erst recht möglich sein. Eine Verletzung von Bundeskompetenzen ist damit also nicht gegeben. Die rechtliche Verbindlichkeit dieser Verfahrensabwicklung müsste allerdings entsprechend geregelt werden. Es müssten entsprechende Regelungen in den Verwaltungsverfahrensgesetzen des Bundes und der Länder vorgenommen werden. Das deutsche Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung in Speyer hat für den Parallelfall der Dienstleistungen festgehalten: „Für den Fall, dass ein einheitlicher Ansprechpartner (ergänze: gleich welcher Ansiedlungsebene und Institution) vorhanden ist und der Antragsteller dies beantragt, ist (ergänze: seitens der Bundesbehörden als Adressaten der Regelung) eine Abwicklung des Verfahrens über diesen einheitlichen Ansprechpartner zu ermöglichen [3].

VI. Vorteile und Funktion des Einheitlichen Ansprechpartners

Eine flächendeckende Einführung des E.A. auf kommunaler Ebene bietet erhebliche Vorteile ohne dass eine Gesetzesänderung erforderlich ist. Der E.A. wäre die erste und i.d.R. die einzige Anlaufstelle zur Einholung der Genehmigung/Erlaubnis zur Durchführung von Großveranstaltungen. Die Funktion der einheitlichen Stelle besteht darin, dem Antragsteller einer Großveranstaltung eine erste Orientierung über alle entsprechenden Vorschriften und notwendigen Verfahren sowie die jeweils zuständigen Behörden zu geben. Damit ist eine rechtliche Beratung nicht notwendig verbunden. Als erste Anlaufstelle kann über den E.A. die gesamte Verfahrenskorrespondenz mit den zuständigen Behörden abgewickelt werden. Die einheitliche Stelle fungiert hier als „Lotse“, der das eigentliche Verwaltungsverfahren nicht selbst durchführt. Er muss aber den Antragsteller über den jeweiligen Verfahrensstand einer Großveranstaltung informieren. Die bestehenden Zuständigkeiten bleiben erhalten. Dem Antragsteller einer Großveranstaltung wird ermöglicht, die für eine Großveranstaltung nötigen ggf. mehreren Genehmigungsverfahren, Formalitäten und alle anderen Behördenläufe ausnahmslos über die einheitliche Stelle abzuwickeln, ohne sich an jede einzelne dieser Behörden direkt wenden zu müssen. Der Antragsteller einer Großveranstaltung korrespondiert von der Einholung notwendiger Auskünfte bis zur Entgegennahme einer abschließenden Behördenentscheidung nur mit der einheitlichen Stelle. Dabei kann es ein, dass der Antragsteller mit der zuständigen Behörde insofern keinen Kontakt mehr hat. Zwingend ist dies nicht. In schwierigen Fallkonstellationen oder Unsicherheiten rund um das Genehmigungsverfahren steht es dem Veranstalter immer noch frei, die zuständige Behörde aufzusuchen. Dies kann auf Hinweis des E.A. sogar geboten sein. In München ist es beispielsweise so, dass der Veranstalter mit seinen „Bestuhlungs- und Rettungswegplänen bzw. Ablaufplänen“ zur Feuerwehr München kommen muss, um sich das schriftliche Einverständnis zum Sicherheitskonzept zu holen, dem auch Polizei und Ordnungsamt zustimmen müssen. Funktional erweist sich die einheitliche Stelle mithin als „verfahrensrechtlich kanalisierend wirkende Vorschaltlösung“ [4]. Bei Großveranstaltungen wird ihre Hauptaufgabe darin liegen, parallele und behördenübergreifende Entscheidungsprozesse im Interesse des Antragstellers zu bündeln, weitgehend zu organisieren und ständigen Kommunikationskontakt zum Antragsteller und zur zuständigen Behörde zu halten [5].

(siehe auch Sicherheitsbaustein E-Government)

Abkürzungsverzeichnis und Erläuterungen

BVerfG = Bundesverfassungsgericht
DLRL = Dienstleistungsrichtlinie
E.A. = einheitlicher Ansprechpartner
GewO = Gewerbeordnung
LStVG BY = Landesstraf- und Verordnungsgesetz Bayern
i.d.R. = in der Regel
ThürOBG = Thüringer Gesetz über die Aufgaben und Befugnisse der Ordnungsbehörden
o.ä. = oder ähnliches
u.a. = unter anderem
VwVfG = Verwaltungsverfahrensgesetz

Literatur

Eine Reihe von Inhalten dieses Sicherheitsbausteins beruhen auf den Beiträgen in: Kugelmann (Hrsg.), Verfahrensrecht der Sicherheit von Großveranstaltungen, Baden-Baden, 1. Auflage 2015.

  1. ↑ BVerfGE 68, 319 ff.
  2. ↑ Vgl. dazu insgesamt Deutsches Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung Speyer, Gestaltungsoptionen und Anforderungen an „Einheitliche Ansprechpartner“ des Vorschlags einer EU-Dienstleistungsrichtlinie im föderalen System der Bundesrepublik Deutschland, Gutachten im Auftrag des Bundesministeriums für Wirtschaft und Technologie, Speyer 2006, S. 69 f. (abrufbar unter: http://www.dienstleisten-leicht-gemacht.de/DLR/Redaktion/PDF/gestaltungsoptionen-und-anforderungen-an-einheitliche,property=pdf,bereich=dlr,sprache=de,rwb=true.pdf).
  3. ↑ Vgl. Deutsches Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung Speyer, Gestaltungsoptionen und Anforderungen an „Einheitliche Ansprechpartner“ des Vorschlags einer EU-Dienstleistungsrichtlinie im föderalen System der Bundesrepublik Deutschland, Gutachten im Auftrag des Bundesministeriums für Wirtschaft und Technologie, Speyer 2006, S. 88-89: http://www.dienstleisten-leicht-gemacht.de/DLR/Redaktion/PDF/gestaltungsoptionen-und-anforderungen-an-einheitliche,property=pdf,bereich=dlr,sprache=de,rwb=true.pdf.
  4. ↑ Huck in Bader, Johann/Ronellenfitsch, Michael, Kommentar zum VwVfG, 1. Auflage 2010, § 71a Rn. 33.
  5. ↑ Zur Etablierung des einheitlichen Ansprechpartners in München auf kommunaler Ebene s. http://www.muenchen.de/rathaus/Stadtverwaltung/Kreisverwaltungsreferat/Veranstaltungs-und-Versammlungsbuero.html.



Autoren: Saniye Öcal, Dieter Kugelmann (Deutsche Hochschule der Polizei)

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