Sicherheitsbausteine/RechtlGrundlagen/Harmonisierungsmodelle zur Effektivitätssteigerung/Einheitlicher Ansprechpartner

I. Einleitung

Dienstleister aus dem Inland, aus anderen Mitgliedstaaten der EU und gleichgestellten Staaten (Island, Liechtenstein, Norwegen) können im Anwendungsbereich der Europäischen Dienstleistungsrichtlinie Verfahren und Formalitäten, die für die Aufnahme und Ausübung der Dienstleistungstätigkeit erforderlich sind, über den Einheitlichen Ansprechpartner (E.A.) abwickeln. Diese Konzeption kann auf die Ausrichtung von Großveranstaltungen übertragen werden. In einer Reihe von Kommunen gibt es bereits Bemühungen, etwa in Form einer federführenden Stelle, die Unterlagen zumindest zu sammeln. Derartige Ansätze könnten mit der Figur des Einheitlichen Ansprechpartners flächendeckend institutionalisiert und inhaltlich weiterentwickelt werden. Die Informationsflüsse zwischen dem Veranstalter einer Großveranstaltung und den weiteren am Verfahren Beteiligten (Behörden, Bürger) werden vereinfacht. Insbesondere für den Ausrichter einer Großveranstaltung kann der Einsatz des E.A. zeitsparend sein, weil er i.d.R. nur noch eine Anlaufstelle hat. Damit nimmt der E.A. auf Wunsch des Dienstleisters die Funktion eines Verfahrensmittlers wahr.

II. Anwendungsbereich

Derzeit gibt es weder auf Bundesebene noch auf Landesebene eine gesetzlich vorgesehene Organisationseinheit, die entsprechend dem Aufgabenspektrum mit den verfahrens- und verwaltungsrechtlichen Verfahren in Bezug auf Großveranstaltungen betraut ist. Diese Aufgabe könnte ein einheitlicher Ansprechpartner übernehmen, wenn etwa auf Bundes-, Landes- oder Kommunalebene eine einheitliche Stelle errichtet werden würde, in der ein E.A. für das gesamte Großveranstaltungsverfahren eingesetzt wäre.

III. Der Einheitliche Ansprechpartner

Der Anknüpfungspunkt für die Errichtung eines E.A. ist die in Europa stetig anwachsende Herausforderung in Hinblick auf die Bewältigung verwaltungsverfahrensrechtlicher Anforderungen bei der Ausübung von Dienstleistungen. Je nach Art und Umfang einer wirtschaftlichen Tätigkeit können viele verschiedene Verwaltungsverfahren bei unterschiedlichen Behörden erforderlich sein. Der E.A. soll hier anknüpfen und für den Veranstalter die erste und i.d.R. einzige Anlaufstelle sein. Idealerweise ist er dann in der Kommune angesiedelt.

Für die Etablierung des E.A. bei Großveranstaltungen ist das der Europäischen Dienstleistungsrichtlinie zugrunde liegende Verwaltungsverständnis zu berücksichtigen, das die Verwaltung als Dienstleister betrachtet, dessen Fokus es sein soll, Hindernisse für Private bei der Ausübung ihrer Dienstleistungsfreiheit auszuräumen. Einen ersten Ansatz zur Klärung des Begriffs des E.A. bietet das Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG). Das Verfahren ist im Abschnitt 1a in den §§ 71a - 71e VwVfG mit der Überschrift „[...] Verfahren über eine einheitliche Stelle“ geregelt. In § 71 a I VwVfG heißt es, „[...] dass ein Verwaltungsverfahren über eine einheitliche Stelle abgewickelt werden kann [...]“.Die Benennung „Verfahren über eine einheitliche Stelle“ soll nach dem Gesetzentwurf der Bundesregierung zur Änderung verfahrensrechtlicher Vorschriften deutlich machen, dass es sich um ein allgemeines Verfahren handelt, das nicht nur begrenzt auf den Anwendungsbereich der Dienstleistungsrichtlinie (DLRL) und den dort gebrauchten Begriff des „einheitlichen Ansprechpartners“ (vgl. Art. 6 Abs. 1 DLRL) gelten soll. Die Bezeichnung beschränkt sich auf die verfahrensrechtliche Funktion der Stelle im Sinne des VwVfG und nimmt nicht die verwaltungsorganisatorische Festlegung der Behörde vorweg, die die Funktion der einheitlichen Stelle ausübt. Für die verwaltungsorganisatorische Benennung der Stelle kann deshalb die Bezeichnung E.A. aus der DLRL übernommen werden, nicht zuletzt um den Bezug zur DLRL deutlich zu machen. Es können statt des Begriffs E.A. auch andere geeignet erscheinende Bezeichnungen für die einheitliche Stelle gewählt werden, z.B. „Lotse“, „Koordinator“, „Verfahrensmittler“. Aus rechtlich-dogmatischer Sicht sind „Funktion“ (einheitliche Stelle) und Bezeichnung im Einzelfall (z.B. E.A.) zu trennen. Nach der Verfahrensstruktur sind E.A. primär in der Verwaltung als „hoheitlich handelnde Stelle“ festgelegt. In der Praxis werden gelegentlich auch private Einrichtungen als E.A. im Rahmen von Großveranstaltungen eingesetzt.

IV. Mögliche Regelung auf Bundesebene

Ein E.A. kann auf verschiedenen Ebenen im föderalen System der Bundesrepublik Deutschland errichtet werden. In Betracht kommen die Ebenen des Bundes, des Landes, der Bezirke, der Kreise und der Gemeinden sowie die Ebenen der verschiedenen institutionellen Formen (Verwaltung, Kammern, Kooperationen, Private). Im Folgenden sollen die Optionen auf Bundes- und Landesebene dargestellt werden. Auf Bundesebene setzt die Verankerung der einheitlichen Stelle eine Bundeskompetenz voraus. Allerdings ist die Durchführung der Gesetze grundsätzlich Sache der Länder. Die Tätigkeit des E.A. dient der Vorbereitung der Entscheidung der zuständigen Behörde und ist damit verfahrensrelevant. Eine Verwaltungskompetenz des Bundes zur Errichtung einer Behörde, welche die Tätigkeiten des E.A. antritt, kann sich aus Art. 87 Abs. 3 GG ergeben, wonach der Bund durch ein Bundesgesetz eigenständige Bundesoberbehörden oder neue bundesunmittelbare Körperschaften sowie Anstalten des öffentlichen Rechts aufstellen kann. Dies setzt aber voraus, dass der Bund die materielle Gesetzgebungskompetenz für ein Gesetz bezüglich des E.A. besitzt. In Betracht kommt allein die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG: „(1) Die konkurrierende Gesetzgebung erstreckt sich auf folgende Gebiete: […] 11. das Recht der Wirtschaft (Bergbau, Industrie, Energiewirtschaft, Handwerk, Gewerbe, Handel, Bank- und Börsenwesen, privatrechtliches Versicherungswesen) ohne das Recht des Ladenschlusses, der Gaststätten, der Spielhallen, der Schaustellung von Personen, der Messen, der Ausstellungen und der Märkte […]“. Das Recht der Wirtschaft betrifft das wirtschaftliche Leben und das wirtschaftliche Handeln von der Erzeugung und Herstellung bis hin zur Verteilung von Gütern . Nach Art. 72 Abs. 1 Nr. 11 liegt eine wirtschaftliche Betätigung vor, wenn eine der dort aufgeführten Gebiete berührt ist. Die Ausrichtung einer Großveranstaltung ist als ein wirtschaftlich orientiertes Handeln der Ausrichter zu fassen, in dessen Gefüge sich Leistung und Gegenleistung gegenüberstehen. Die nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG vorausgesetzte „Wirtschaftsbezogenheit“ ist folglich gegeben und die Gewerbeordnung als Bundesgesetz könnte ergänzt werden. Der Bund kann nach Art. 87 Abs. 3 S. 1 GG im Rahmen seiner konkurrierenden Gesetzgebung Institute, Büros, Behörden oder sonstige Einrichtungen schaffen, um den Aufgabenbereich des E.A. bei Großveranstaltungen zu übernehmen .

Mit Blick auf den E.A. bei Großveranstaltungen wird vorausgesetzt, dass die Aufgaben, die durch die Etablierung eines E.A. begründet werden, ein gewisses bundeseinheitliches Wesen aufweisen und daher - in ihrem Gesamtgepräge - besser durch Bundes- als durch Landesbehörden ausgeführt werden können. Bei den Aufgaben des E.A. bei Großveranstaltungen findet der überwiegende Teil der Genehmigungsverfahren allerdings in den Ländern statt. Da der E.A. nicht selbständig arbeitet, sondern in enger Zusammenarbeit mit den zuständigen Sachbearbeitern, sind eine effektive Verfahrensabwicklung sowie die Begleitung von Großveranstaltungen durch einen E.A. auf Landesebene besser angesiedelt als auf der Bundesebene. Dem Bund bliebe die Option, eine bloß informierende Anlaufstelle sowie einen einheitlichen Ansprechpartner mit Zuständigkeit für die Bundesverwaltung zu schaffen. Dem Bund fehlt im Ergebnis die Kompetenz, die Rechtsfigur des E.A. für Großveranstaltungen umfassend und flächendeckend einzuführen.

V. Mögliche Regelung auf Landesebene

Die Länder haben im Gegensatz zum Bund die Kompetenz, alle verfahrensrechtlichen und administrativen Aufgaben bei Großveranstaltungen durch einen E.A. umzusetzen. Da dem Bund die Kompetenz für die flächendeckende Errichtung eines E.A. fehlt, liegt auch die Errichtung sonstiger einheitlicher „Informationsportale“ - schon aus Praktikabilitätsgesichtspunkten - auf Bundesebene nicht nahe. Konsequenterweise müsste der E.A. auf Landesebene auch die Verfahren abwickeln, die im Zuge von Großveranstaltungen in den Bereich des Bundes hineinragen. Behördenkooperationen können nach dem Prinzip des Sternverfahrens auf der Grundlage von § 71d VwVfG, der die „Gegenseitige Unterstützung“ vorsieht, verwirklicht werden. Danach wirken die einheitliche Stelle und die zuständigen Behörden gemeinsam auf eine ordnungsgemäße und zügige Verfahrensabwicklung hin; alle einheitlichen Stellen und zuständigen Behörden sind hierbei zu unterstützen. Die zuständigen Behörden stellen der einheitlichen Stelle insbesondere die erforderlichen Informationen zum Verfahrensstand zur Verfügung. In einem Sternverfahren werden auch übergeordnete Behörden von federführenden unteren (Landes-)Behörden beteiligt. Wenn bereits eine verfahrensrechtliche Beteiligung einer übergeordneten Behörde durch eine untergeordnete möglich ist, so muss eine bloße Mitwirkungshandlung wie die des E.A., der keine eigenständigen Befugnisse besitzt, erst recht möglich sein. Eine Verletzung von Bundeskompetenzen ist damit also nicht gegeben. Die rechtliche Verbindlichkeit dieser Verfahrensabwicklung müsste allerdings entsprechend geregelt werden. Es müssten entsprechende Regelungen in den Verwaltungsverfahrensgesetzen des Bundes und der Länder vorgenommen werden. Das deutsche Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung in Speyer hat für den Parallelfall der Dienstleistungen festgehalten: „Für den Fall, dass ein einheitlicher Ansprechpartner (ergänze: gleich welcher Ansiedlungsebene und Institution) vorhanden ist und der Antragsteller dies beantragt, ist (ergänze: seitens der Bundesbehörden als Adressaten der Regelung) eine Abwicklung des Verfahrens über diesen einheitlichen Ansprechpartner zu ermöglichen .

VI. Vorteile und Funktion des Einheitlichen Ansprechpartners

Eine flächendeckende Einführung des E.A. auf kommunaler Ebene bietet erhebliche Vorteile ohne dass eine Gesetzesänderung erforderlich ist. Der E.A. wäre die erste und i.d.R. die einzige Anlaufstelle zur Einholung der Genehmigung/Erlaubnis zur Durchführung von Großveranstaltungen. Die Funktion der einheitlichen Stelle besteht darin, dem Antragsteller einer Großveranstaltung eine erste Orientierung über alle entsprechenden Vorschriften und notwendigen Verfahren sowie die jeweils zuständigen Behörden zu geben. Damit ist eine rechtliche Beratung nicht notwendig verbunden. Als erste Anlaufstelle kann über den E.A. die gesamte Verfahrenskorrespondenz mit den zuständigen Behörden abgewickelt werden. Die einheitliche Stelle fungiert hier als „Lotse“, der das eigentliche Verwaltungsverfahren nicht selbst durchführt. Er muss aber den Antragsteller über den jeweiligen Verfahrensstand einer Großveranstaltung informieren. Die bestehenden Zuständigkeiten bleiben erhalten. Dem Antragsteller einer Großveranstaltung wird ermöglicht, die für eine Großveranstaltung nötigen ggf. mehreren Genehmigungsverfahren, Formalitäten und alle anderen Behördenläufe ausnahmslos über die einheitliche Stelle abzuwickeln, ohne sich an jede einzelne dieser Behörden direkt wenden zu müssen. Der Antragsteller einer Großveranstaltung korrespondiert von der Einholung notwendiger Auskünfte bis zur Entgegennahme einer abschließenden Behördenentscheidung nur mit der einheitlichen Stelle. Dabei kann es ein, dass der Antragsteller mit der zuständigen Behörde insofern keinen Kontakt mehr hat. Zwingend ist dies nicht. In schwierigen Fallkonstellationen oder Unsicherheiten rund um das Genehmigungsverfahren steht es dem Veranstalter immer noch frei, die zuständige Behörde aufzusuchen. Dies kann auf Hinweis des E.A. sogar geboten sein. In München ist es beispielsweise so, dass der Veranstalter mit seinen „Bestuhlungs- und Rettungswegplänen bzw. Ablaufplänen“ zur Feuerwehr München kommen muss, um sich das schriftliche Einverständnis zum Sicherheitskonzept zu holen, dem auch Polizei und Ordnungsamt zustimmen müssen. Funktional erweist sich die einheitliche Stelle mithin als „verfahrensrechtlich kanalisierend wirkende Vorschaltlösung“ . Bei Großveranstaltungen wird ihre Hauptaufgabe darin liegen, parallele und behördenübergreifende Entscheidungsprozesse im Interesse des Antragstellers zu bündeln, weitgehend zu organisieren und ständigen Kommunikationskontakt zum Antragsteller und zur zuständigen Behörde zu halten .

(siehe auch Sicherheitsbaustein E-Government)

Abkürzungsverzeichnis und Erläuterungen

BVerfG = Bundesverfassungsgericht

DLRL = Dienstleistungsrichtlinie

E.A. = einheitlicher Ansprechpartner

GewO = Gewerbeordnung

LStVG BY = Landesstraf- und Verordnungsgesetz Bayern

i.d.R. = in der Regel

ThürOBG = Thüringer Gesetz über die Aufgaben und Befugnisse der Ordnungsbehörden

o.ä. = oder ähnliches

u.a. = unter anderem

VwVfG = Verwaltungsverfahrensgesetz

Literatur

Eine Reihe von Inhalten dieses Sicherheitsbausteins beruhen auf den Beiträgen in: Kugelmann (Hrsg.), Verfahrensrecht der Sicherheit von Großveranstaltungen, Baden-Baden, 1. Auflage 2015.

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Autoren: Saniye Öcal, Dieter Kugelmann (Deutsche Hochschule der Polizei)