Sicherheitsbausteine/Sicherheitsbeurteilung

Damit eine Veranstaltung für alle Beteiligten gesund und sicher sind, wird in der Planungsphase, also vor der Veranstaltung, in Form eines systematischen Verfahrens die Veranstaltung sicherheitlich beurteilt (kurz: Sicherheitsbeurteilung). Gegenstand der Sicherheitsbeurteilung ist eine kritische Auseinandersetzung mit Gefahren sowie durch Gefahren bewirkte Gefährdung für Personen, Umwelt und Sachen. Unter Umständen werden auch Risiken betrachtet. Bei der Beurteilung der Sicherheit von Veranstaltungen kann prinzipiell von der initialen Ursache zu einer unerwünschten Auswirkung ausgegangen werden (Schädlichkeitsansatz) aber auch von den beteiligten Personen aus auf deren Verletzlichkeit (Vulnerabilitätsansatz). Mit zunehmender Vulnerabilität (z.B. mehr Personen, besondere Personengruppen) sollte allfälliges Unwissen und Ungewissheiten verstärkt bei der angewendeten Beurteilungsmethodik berücksichtigt werden. Mit zunehmender Vulnerabilität sollte das Veranstaltungssystem nicht nur gesichert und geschützt werden, sondern auch dessen Resilienz erhöht werden.

Sicherheitsbeurteilung

Die Sicherheitsbeurteilung setzt sich zusammen aus zwei wesentlichen Aspekten. Zum einen aus einer Risikoeinteilung, welche die zuständigen Fachbehörden bei der Beurteilung des Gefährdungspotenzials einer Veranstaltung inkl. mögliche Maßnahmen bzw. Auflagen vorschlägt, die aufgrund des Gefährdungspotenzial notwendig sein können. Zum anderen aus einem Verfahren zur Risikobeurteilung, die den Veranstalter unterstützen soll, die möglichen Risiken auf seiner Veranstaltung zu identifizieren, zu analysieren und zu bewerten, um anschließend Schutzmaßnahmen zu formulieren, die die Risikobewältigung unterstützen sollen.

Genehmigungsprozess

Diese Beurteilungen werden im Genehmigungsverfahren, speziell in der Planungsphase, durchgeführt. Das Genehmigungsverfahren soll hier im Hinblick auf die Erstellung der Aspekte der Sicherheitsbeurteilung kurz dargestellt werden. Wird von einem Veranstalter eine Großveranstaltung geplant, muss er diese bei der zuständigen Behörde anmelden. Dies kann häufig online erfolgen. Der Veranstalter füllt dazu einen Anmeldebogen mit den wichtigsten Daten aus.

Diese Anmeldung geht dann an die zuständige Genehmigungsbehörde, idealerweise handelt es sich dabei um einen zentralen Ansprechpartner (häufig als "Federführende Stelle" bezeichnet), der diese an die zuständigen Fachbehörden weiterleitet. Die zuständigen Fachbehörden müssen dann feststellen, ob ein erhöhtes Gefährdungspotenzial vorliegt. Daraus ergibt sich, ob die Genehmigung von der Erfüllung bestimmter Auflagen abhängt. Eine Hilfestellung stellt die Risikoeinteilung für die Polizei und die Risikoeinteilung für Brandschutz-, Sanitätsdienstbelange.

Bei der Planung von Veranstaltungen sollte der Veranstalter grundsätzlich eine Risikobeurteilung durchführen. Die Ergebnisse der Risikobeurteilung können dann in das Sicherheitskonzept übertragen werden.

Risikoeinteilung

Die Risikoeinteilung wird innerhalb des Genehmigungsverfahrens durchgeführt und ist eine Entscheidungshilfe für die zuständigen Fachbehörden, welche Auflagen an die Genehmigung gebunden sein sollten, in Abhängigkeit des Gefährdungspotenzials der Veranstaltung. Mit Hilfe von Checklisten soll den zuständigen Fachbehörden die Möglichkeit gegeben werden, das Gefährdungspotenzial besser einschätzen zu können und notwendige Maßnahmen auszuwählen.

Wie bereits oben erwähnt, ist es bei Großveranstaltungen notwendig, diese bei der zuständigen Genehmigungsbehörde anzumelden. Es ist zu empfehlen, einen standardisierten Anmeldebogen zu verwenden, z.B. als Online-Abfrage. Dabei ist zu beachten, dass der verlinkte Anmeldebogen sich bisher im Wesentlichen auf die polizeilichen Aspekte sowie die Aspekte des Brandschutzes und des Sanitätsdienstes bezieht. Dieser ist aber durch die Belange der weiteren zuständigen Fachbehörden erweiterbar. Welche weiteren Fachbehörden mit eingebunden werden sollten, kann nicht pauschal festgelegt werden. Je nach Ausgestaltung der Veranstaltung ist das Fachwissen einzelner Behörden notwendig. Eine nicht abschließende Auflistung über die zu beteiligenden Fachbehörden ist im Kapitel 5 des Leitfadens "Sicherheit bei Großveranstaltungen" des Hessischen Ministeriums des Innern und für Sport zu finden

Aspekte der Risikoeinteilung

Wenn die zuständigen Behörden ausgewählt und die Informationen des Anmeldebogens an die zuständigen Behörden weiter geleitet wurden, führen die eine Risikoeinteilung durch. Unter den folgenden Links werden Polizeiliche Aspekte und Aspekte des Brandschutzes und des Sanitätsdienstes vorgestellt, die eine Risikoeinteilung mindestens umfassen sollte. Mithilfe der verschiedenen Checklisten legen die zuständigen Fachbehörden fest, ob für ihren Bereich das Risiko nicht mehr toleriert werden kann. Im nächsten Schritt ist dann zu klären, ob das Risiko durch Auflagen und Schutzmaßnahmen noch verringert und somit toleriert werden kann. Ist dies aus Sicht einer oder mehrerer zuständiger Fachbehörden nicht möglich, kann keine Genehmigung zur Durchführung der Veranstaltung erstellt werden.

Auflagen auf Grundlage der Risikoeinteilung

Wurde auf Grundlage der Risikoeinteilung ermittelt, dass die Genehmigung an Auflagen geknüpft werden muss, müssen diese je nach Risiko ausgewählt werden. Eine Empfehlung für die möglichen Maßnahmen ist hier zu finden.

Risikobeurteilung

Risikomanagementprozess

Der Veranstalter sollte für jede Veranstaltung eine Risikobeurteilung durchführen, um eine größtmögliche Sicherheit garantieren zu können. Stellen die zuständigen Fachbehörde die Auflage zur Erstellung eines Sicherheitskonzepts, ist die Risikobeurteilung die Grundlage dazu. Die Risikobeurteilung ist Teil des Risikomanagementprozesses nach ISO 31000:2009 , der im nebenstehenden Bild graphisch dargestellt wird. Die Risikobeurteilung besteht aus den Schritten Risikoidentifikation, Risikoanalyse und Risikobewertung. Vorangestellt ist das Erstellen des Zusammenhangs und anschließend folgt der Schritt der Risikobewältigung. Umgangssprachlich werden diese zwei letztgenannten Schritte der Risikobeurteilung zugeordnet. Im weiteren Verlauf werden die einzelnen Schritte des Verfahrens näher beleuchtet und Hinweise gegeben, wie dies für die Veranstaltungssicherheit umgesetzt werden könnte.

Erstellen des Zusammenhangs

Das Erstellen des Zusammenhangs ist der erste Schritt des Risikomanagementprozesses, wodurch laut ISO 31000 die Ziele der Veranstaltung zum Ausdruck gebracht werden. Ziele bei einer Veranstaltung können unterschiedlich ausgestaltet sein, Beispiele sind der wirtschaftliche Gewinn, Wiedererkennungswert (z.B. mit einem bestimmten Produkt), zufriedene Besucher (welche die nächste Veranstaltung wieder besuchen werden), ein bestimmungsgemäßer Veranstaltungsverlauf und eine sichere Veranstaltung. Durch die Formulierung dieser Ziele, werden so genannte Schutzziele festgelegt, die für die Bestimmung der Grenzrisiken notwendig sind. Der Begriff Schutzziele wird von den Behörden und Organisationen mit Sicherheitsaufgaben unterschiedlich definiert. So besteht ein Schutzziel bei der Feuerwehr aus Erreichungsgrad, Funktionsstärke und Hilfsfrist. Dies ist in diesem Zusammenhang eine zu enge Definition. Das Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe definiert den Begriff "Schutzziel" wie folgt:

Angestrebter Zustand eines Schutzguts, der bei einem Ereignis erhalten bleiben soll.

Allgemein würde dies so viel heißen, wie "Erhaltung der körperlichen Unversehrtheit des Besuchers". Doch wird das Schutzziel "Keine Verletzungen der Besucher von Veranstaltungen" kaum einzuhalten sein und sollte daher so nicht formuliert werden. Der Veranstalter sollte sich aber darüber Gedanken machen, wie viele Verletzte er bei seiner Veranstaltung noch toleriert. Auch kann er bestimmte Arten von Verletzungen oder Erkrankungen festlegen, die er auf der Veranstaltung nicht tolerieren wird. So könnte beispielsweise ein Ziel sein, dass es keine Lebensmittelvergiftungen auf einer Veranstaltungen geben soll. Gibt es einen Verkauf von Lebensmitteln auf der Veranstaltung, kann der Veranstalter daher verlangen, dass alle gültigen Regeln zu diesem Aspekt eingehalten werden sollen und kann dazu noch Kontrollen einbauen.

Es sollte daher im ersten Schritt festgelegt werden, was geschützt werden soll:

• Menschen - wen?
• Eigentum - welches?
• Information - welche?
• Prozesse - welche?
• Umwelt - vor was?
• Reputation - warum?

Beispiele für formulierte Schutzziele sollten so konkret wie möglich sein:

• Vermeidung von kritischen Personendichten
• Aufrechterhaltung von Gefahrenabwehrmaßnahmen und Fluchtmöglichkeiten für gefährdete Personen
• Hier bitte Beispiele einfügen
• und noch mehr einfügen
• Fällt Ihnen noch ein weiteres Beispiel ein?
• Dann immer her damit
• und hier einfügen

Grenzrisiko

Mit der Formulierung der Schutzziele wird festgelegt, welche Risiken auf einer Veranstaltung noch toleriert werden können. Das Bild "Grenzrisiko" zeigt, wie bei einer gewissen Höhe des Risikos der Grenzwert überschritten wird, dass es nicht mehr toleriert werden kann. In der Praxis stellt sich das Grenzrisiko eher als ein „mehr oder weniger breiter Korridor“ dar, denn als eine „schmale Linie“. Dies erklärt sich bis zu einem gewissen Grad aus dem Umstand, dass die Festlegung eines Grenzrisikos in der Regel das Resultat eines Konsenzfindungsprozesses ist, an dem unterschiedliche Stakeholder beteiligt sind.

Beispiel:

Bei der Planung einer Veranstaltung wird ein gewisser Finanzrahmen gesetzt, der nicht überschritten werden darf. Wird dieser jedoch bei der Planung der Veranstaltung überschritten, wird der Veranstalter die Planung abbrechen und die Veranstaltung nicht durchführen oder andere Mittel und Wege suchen, um die Kosten zu senken (z.B. günstigerer Veranstaltungsort, günstigerer Main Act). Gleiches gilt bei der Veranstaltung in Bezug auf die Besuchersicherheit. Bereits in der Planung muss festgelegt werden, welche Risiken in welcher Höhe noch toleriert werden und ab wann Maßnahmen ergriffen werden müssen, um das Risiko zu mindern.

Die Schutzziele und die daraus abzuleitenden Grenzrisiken sind nicht starr und allgemein für alle Arten von Veranstaltungen anzuwenden. Sie müssen mit jeder neuen Veranstaltung neu formuliert werden. Denn die Schutzziele ändern sich mit jeder Veranstaltung. Dies soll das folgende Beispiel veranschaulichen: Auf einer Kirmesveranstaltung erwarten die Besucher unter anderem spektakuläre Fahrgeschäfte sowie die Möglichkeit Bier und andere alkoholische Getränke zu konsumieren. Somit wird die Veranstaltung darauf ausgelegt, dass diese Erwartungen der Besucher auch erfüllt werden. Es werden u.a. viele Bierstände aufgestellt und ein hoher Bierverkauf (und damit ein hoher Umsatz) ist ein Ziel der Veranstaltung. Bei einer solchen Veranstaltung muss also davon ausgegangen werden, dass einige Personen eine sanitätsdienstliche Versorgung aufgrund von zu hohem Bierkonsum benötigen. Der Veranstalter kann davon ausgehen, dass dies allgemein toleriert ist und sein Schutzziel (wie viele Personen aufgrund von erhöhtem Alkoholkonsum behandelt werden können) darauf auslegen und somit das Grenzrisiko festlegen. Auf einem Kinderfest erwarten die Besucher Spiele für Kinder, Unterhaltung durch Clowns und kindgerechtes Essen. Es werden solche Stände aufgebaut, der Fokus liegt auf der Unterhaltung der Kinder. Die möglichen Sanitätsdiensteinsätze sind hauptsächlich Versorgungen von gestürzten Kindern. Dass sich einige Kinder verletzten werden, weil sie beim Spielen stürzen, ist akzeptiert. Nicht toleriert werden hingegen betrunkene Gäste, die möglicherweise sogar unangenehm auffallen. Folglich können die Schutzziele und Grenzrisiken sehr unterschiedlich sein. Bei einer sich wiederholenden Veranstaltung sollte in der Planung geprüft werden, ob sich die Schutzziele geändert haben.

Die Definition von Schutzzielen und die Festlegung von Grenzrisiken stellen die Kalibrierung der Risikobewertung dar. In diesem Schritt, der im späteren Verlauf erläutert wird, wird die Höhe der Risiken mit den Grenzrisiken verglichen und festgelegt, ob diese noch toleriert werden können oder nicht.

Risikoidentifikation

Während der Planung einer Veranstaltung können grundsätzlich nur die Arten von Risiken identifiziert werden, die Bestandteil des Fachwissens der Personen sind, welche die Sicherheitsbeurteilung durchführen.

Risikoidentifikation mittels Checkliste

Checkliste zur Risikoidentifikation

Die Risikoidentifikation wird in der ISO 31000 als Prozess zum Finden, Erkennen und Beschreiben von Risiken beschrieben. Dies kann unter anderem mit Hilfe einer Checkliste durchgeführt werden, welche die bekannten Risikoquellen umfasst. Hinweis: Bei ausschließlicher Anwendung einer Checkliste muss den Nutzern klar sein, dass die Beurteilung ausschließlich den Beurteilungsgegenstand versus das Wissen in der CL vergleicht. Oft basiert das in CL enthaltene Wissen auf mehr oder weniger systematisch gesammelten Erfahrungen.

Vorteile einer solchen Liste sind:

• Sie ist auch durch Laien anwendbar
• Häufige Probleme/Risikoquellen können nicht vergessen werden
• Zu jeder Risikoquelle können Vorschläge zur Risikobewältigung (so genannte Schutzmaßnahmen) verknüpft werden.

Die Nachteile sind:

• Es können nur bekannte Risikoquellen in der Liste festgehalten werden und somit auch nur bekannte Risikoquellen identifiziert werden
• Risikoquellen, die nicht so offensichtlich sind, können übersehen werden
• Eine Checkliste kann die Vielfalt der unterschiedlichen Veranstaltungen nicht in Gänze darstellen.

Da nicht alle Risiken durch eine Checkliste erfasst werden können und somit einige Risiken unentdeckt blieben, sollte die Veranstaltung zusätzlich noch einem Stresstest unterzogen werden.

Risikoidentifikation mittels Stresstest

Bei einem Stresstest werden sicherheitskritische Komponenten und Teilsysteme identifiziert (z.B. über Brain-Storming, Mind-Mapping, Cluster-Verfahren) und ermittelt, wie diese auf Belastungen reagieren. Systeme sind sicherheitskritisch, wenn bei einem (teilweisen) Ausfall oder einer unerwarteten Verspätung die Besucher negativ reagieren, aggressiv werden und es zu Unruhen und dadurch erhöhten Personendrücken kommen kann. Beispiele:

• Ausfall von den Übertragungskomponenten bei einer Public Viewing-Veranstaltung (z.B. Ausfall des Beamers, keine Bild-Übertragung, kein Ton etc.)
• Main Act bei einem Konzert (z.B. der Verspätete Auftritt von Justin Bieber
• Erhöhte Belastungen bei der Einlasssituation (z.B. zu wenige Ordner, zu viele Besucher)
• Ausfall der Lebensmittelversorgung (z.B. Störung der Bierversorgung auf einem Rock-Festival)
• fallen Ihnen noch weitere sicherheitskritische Teilsysteme ein? Bitte hier eintragen!!

Sind die sicherheitskritischen Teilsysteme identifiziert, wird ermittelt wie das Teilsystem auf Belastungen reagieren würde. Sinnvoll ist es, mit bestimmten Leitworten eine Abfrage durchzuführen. Mögliche Leitworte sind:

• Kein/Ausfall (z.B. Main Act tritt nicht auf)
• Weniger (z.B. Das Bild der Beamer-Übertragung ist schlechter)
• Mehr (z.B. mehr Besucher am Einlass als erwartet)
• später (z.B. Künstler tritt verspätet auf)
• früher (z.B. Besucher kommen zu früh zum Veranstaltungsort)
• Teilweise (z.B. nur in einem Publikumsbereich ist Musik zu hören)
• Anders als (z.B. die Personen strömen in die falsche Richtung)

Die daraus entstehenden Szenarien zeigen weitere mögliche Risiken auf, neben den möglichen Risiken aus den Checklisten.

Risikoanalyse

Risikomatrix

Die Risikoanalyse dient der Bestimmung der Risikohöhe und betrachtet laut der ISO 31000 "die Ursachen und Quellen der Risiken, ihre positiven und negativen Auswirkungen und die Wahrscheinlichkeit ihres Eintretens." Sie stellt damit die Grundlage für die Risikobewertung dar. Häufig wird die Risikoanalyse gleichgesetzt mit der Bestimmung der Risikohöhe durch das Produkt aus Schadensausmaß und Eintrittswahrscheinlichkeit. Dies wird dann beispielsweise in die so genannte Risikomatrix eingetragen, die dann bereits Auskunft darüber geben kann, ob das Risiko noch im tolerablen Bereich liegt. Dies ist eine erste Risikoschätzung und ist die Risikohöhe in der Matrix eingetragen, sollte sich der Beurteilende noch folgende Fragen stellen, die das Risiko noch erhöhen könnte:

• Tritt die Risikosituation häufig auf, bzw. halten sich die Besucher häufig im Gefahrenbereich auf? Wird diese Frage mit "ja" beantwortet, steigt die Risikohöhe.
• Ist eine Abwendung der Risikosituation möglich? Wird die Frage mit "nein" beantwortet, dann steigt die Risikohöhe.
• Bezieht sich das Schadensausmaß auf mehrere Personen? Wird die Frage mit "ja" beantwortet, dann steigt die Risikohöhe.
• Wird dieses Risiko und seine Auswirkungen von den Besuchern allgemein akzeptiert (z.B. Behandlungen aufgrund von zu hohem Alkoholkonsum eines erwachsenen Mannes auf einer Kirmesveranstaltung)? Wird diese Frage mit "nein" beantwortet, dann steigt die Risikohöhe.

Befindet sich also das ermittelte Risiko anhand der Risikomatrix bereits im "gelben" Bereich und steigt die Risikohöhe durch die weiteren Fragen, sollte überlegt werden, ob die Risikohöhe dadurch sogar in den "roten" Bereich steigt.

Risikobewertung

Auf Grundlage der ermittelten Risikohöhe im Zuge der Analyse wird das vorliegende Risiko bewertet, indem es mit dem Grenzrisiko verglichen wird. Dieses Grenzrisiko ist dabei selten ein fester Wert, sondern eher ein Risikoband, wie es das Bild der Risikomatrix darstellt. Der gelbe Bereich der Matrix stellt das Grenzrisiko dar, in dem das ALARP-Prinzip angewendet wird. ALARP kommt aus dem Englischen und heißt „as low as reasonable practical“, übersetzt heißt das „so niedrig, wie vernünftigerweise möglich“. Liegt das Risiko über dem Grenzrisiko (also im roten Bereich) muss es reduziert werden, unabhängig davon, wie viel es kostet bzw. wie hoch der Aufwand ist. Wenn diese Reduzierung nicht möglich ist, muss die Aktivität beendet, also die Großveranstaltung möglicherweise abgesagt werden. Liegt das Risiko im gelben Bereich, können Maßnahmen zur Reduzierung eingeleitet werden, wenn die Kosten der Maßnahmen nicht deren Nutzen übersteigt.

Es sollte angestrebt werden, so viele Risiken wie möglich so weit zu reduzieren, dass sie im grünen Bereich liegen. Es wird jedoch einige Risiken geben, die durch Schutzmaßnahmen nicht so weit reduziert werden können. So kann das Wetter nicht beeinflusst werden und bei der Durchführung der Risikobeurteilung nicht eindeutig eingeschätzt werden. In diesem Fall muss mit allen Beteiligten eine fundierte Entscheidung getroffen werden, ob das Risiko übernommen werden kann und lediglich das Schadensausmaß nach Eintreffen des Schadenfalles eindämmen. Diese Überlegungen sollten im Sicherheitskonzept in der Szenarienplanung durchgeführt und die Ergenisse dort dokumentiert werden.

Risikobewältigung

Laut der ISO 31000 umfasst die Risikobewältigung die Auswahl und Umsetzung einer oder mehrerer Optionen zur Veränderung der Risiken. Folgende Gestaltungsrangfolge sollte dabei eingehalten werden:

• Vermeidung von Risiken, indem entschieden wird, die Aktivität aus der sich die Risiken ergeben, nicht aufzunehmen oder einzustellen;
• Beseitigung der Risikoquelle;
• Veränderung der Wahrscheinlichkeit;
• Veränderung der Auswirkungen;

Bei der Auswahl der Schutzmaßnahmen sollte in Anlehnung an den Arbeitsschutz folgende Reihenfolge beachtet werden:

1. Vermeiden / Beseitigen von Risikoquellen (z.B. eine risikoträchtige Band nicht engagieren)
2. Technische Maßnahmen (z.B. Einzäunen von Gefahrstellen)
3. Organisatorische Maßnahmen (z.B. Einrichtung des Sicherheits- und Koordinierungskreises)
4. Verhaltensbezogene Maßnahmen (z.B. besondere Einweisungen des Ordnungspersonals auf spezifische Risiken)

Bei der Formulierung der Maßnahmen sollte ein Maßnahmenplan erstellt werden, der folgende Aspekte enthält:

• Gründe für die Auswahl der Maßnahme einschließlich des erwartenden Nutzens
• Verantwortliche für die Genehmigung und Zuständige für die Umsetzung des Plans
• erforderliche Ressourcen
• Zeitplan
• Prioritäten für die Umsetzung der einzelnen Maßnahmen
• Anforderungen an die Berichterstattung und Überwachung.

Durch die Risikobewältigung können neue Risiken entstehen oder bestehende verändert werden. Daher ist es notwendig, die Risiken, die durch die Durchführung der Maßnahmen entstehen könnten, zu beurteilen. So könnte zum Beispiel eine Gefahrenstelle durch einen Zaun abgeschirmt werden (technische Maßnahme). Bei der Veranstaltung klettern die Besucher jedoch auf diesen Zaun, um die Bühne besser sehen zu können und stürzen von den Zäunen und verletzen sich. Daher muss die Maßnahme angepasst oder eine weitere Maßnahme durchgeführt werden.

Der Maßnahmenplan sollte mit einer Kurzfassung der Schritte der Risikobeurteilung als Dokumentation in das Sicherheitskonzept übernommen werden.