Grundlagen/polizeiliche Gefahrenabwehr

Grundlagen des Polizeisystems in Deutschland

Dem föderalistischen Verfassungssystem der Bundesrepublik Deutschland entsprechend unterhalten sowohl der Bund als auch die einzelnen Bundesländer eigenständige Polizeibehörden. Dabei ist Polizei grundsätzlich „Ländersache“ – jedenfalls sofern das Grundgesetz (GG) dem Bund hier nicht spezifische Gesetzgebungsbefugnisse verleiht (Art. 70 Abs. 1 GG). In diesem Sinne definiert Art. 73 Nr. 10 GG zunächst drei Bereiche, in denen der Bund über die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz verfügt. Im Einzelnen handelt es dabei um „die Zusammenarbeit des Bundes und der Länder

a) in der Kriminalpolizei,

b) zum Schutze der freiheitlichen demokratischen Grundordnung, des Bestandes und der Sicherheit des Bundes oder eines Landes (Verfassungsschutz) und

c) zum Schutze gegen Bestrebungen im Bundesgebiet, die durch Anwendung von Gewalt oder darauf gerichtete Vorbereitungshandlungen auswärtige Belange der Bundesrepublik Deutschland gefährden,
sowie die Einrichtung eines Bundeskriminalpolizeiamtes und die internationale Verbrechensbekämpfung.“

Außerdem ist der Bund nach Art. 73 Nr. 9a GG zuständig für "die Abwehr von Gefahren des internationalen Terrorismus durch das Bundeskriminalpolizeiamt in Fällen, in denen eine länderübergreifende Gefahr vorliegt, die Zuständigkeit einer Landespolizeibehörde nicht erkennbar ist oder die oberste Landesbehörde um eine Übernahme ersucht." Für die polizeiliche Kompetenz des Bundes im Rahmen des "Grenzschutzes" (Art. 73 Nr. 5 GG) können nach Art. 87 Abs. 1, Satz 2 GG durch Bundesgesetz "Bundesgrenzschutzbehörden" eingerichtet werden. Die Länder sind demgegenüber mit ihren Polizeien zuständig für die vielfältigen weiteren "Aufgaben in den Bereichen der Gefahrenabwehr, der Kriminalitätskontrolle und -prävention sowie für die Verkehrssicherheitsarbeit" (Frevel 2008; 3).

Die Polizeien des Bundes

Als dem Bundesministerium des Innern nachgeordnete Bundesoberbehörden bilden vornehmlich das Bundeskriminalamt (BKA) und die Bundespolizei (BPol) die Polizeien des Bundes (vgl. Groß 2012).

Arbeitsgrundlage des BKA ist das Bundeskriminalamtgesetz (BKAG). Auf Basis dessen ist das Amt insbesondere für die Bekämpfung der sogenannten "Organisierten Kriminalität" (internationaler Drogen- und Menschenhandel, Terrorismus, Geldwäsche etc.) zuständig. Dabei fungiert das BKA als nationale Zentralstelle zur Informationssammlung und Verbindungsstelle ins Ausland sowie zu internationalen Polizeibehörden wie Europol oder Interpol. Außerdem ist das BKA für den Personenschutz von Bundespolitikern zuständig.

Die Bundespolizei (BPol) trägt ihren Namen seit dem 01. Juli 2005. Zu diesem Tag wurde der damalige Bundesgrenzschutz (BGS) entsprechend umbenannt. Aufgaben und Befugnisse der BPol ergeben sich aus dem Bundespolizeigesetz (BPolG). Der BPol obliegt vor diesem Hintergrund nicht nur der Schutz der Grenzen des Bundesgebietes. Vielmehr ist sie auch für die Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung im Bahnverkehr, an Bahnanlagen oder Bahnhöfen sowie Flughäfen zuständig. Sie beteiligt sich darüber hinaus an einer Reihe internationaler Polizeimissionen und ist mit der Wahrnehmung von Sicherungsaufgaben an deutschen Auslandsvertretungen sowie dem Botschafterschutz betraut.

Neben dem BKA und der BPol zählen zu den Polizeien des Bundes außerdem der Polizeivollzugsdienst des Deutschen Bundestages sowie die Strom- und Schifffahrtspolizei des Bundes (vgl. Knemeyer 2004; 30 f). Daneben bestehen auf Bundesebene weitere Sonderpolizeibehörden wie z.B. das Zollkriminalamt, welches dem Bundesministerium der Finanzen untersteht (vgl. Gusy 2003; 21).

Die Polizeien der Länder

Die Bundesländer als Träger der Polizeihoheit (vgl. Gusy 2003, 29) haben ihre jeweiligen Polizeien unterschiedlich strukturiert. Grundsätzlich umfasst die staatliche Landespolizei die Schutz- (Gefahrenabwehr; Strafverfolgung) und Kriminalpolizei (Strafverfolgung) in den Polizeibehörden auf kommunaler/regionaler Ebene, das Landeskriminalamt (LKA) sowie weitere gesonderte Polizeibehörden (Autobahnpolizei, Wasserschutzpolizei, Bereitschaftspolizei) (vgl. Aden 1998; 54; Lange/ Schenck 2004; 121 f). In der konkreten Ausgestaltung der Aufbauorganisation sowie der Bezeichnung einzelner Organisationseinheiten weichen die Länder jedoch mitunter erheblich voneinander ab (vgl. Frevel/Kuschewski 2013; 122 f). Ist die oberste Polizeiführung in einigen Ländern als Abteilung unmittelbar in das Innenministerium eingebunden, so existiert hierfür in anderen Ländern – bei nur geringer Unterschiedlichkeit der faktischen Kompetenzen – ein "Landespolizeipräsidium". Heißen die regional zuständigen Behörden in einem Land "Kreispolizeibehörden" nennen andere sie "Polizeipräsidium" oder "Polizeidirektion". Ordnen einige Länder besondere Aufgaben – wie beispielsweise besondere technische Dienste – einem Präsidium zu (Hessen: "Präsidium für Technik, Logistik und Verwaltung"), werden sie in einem anderen Land von einem Landesamt erfüllt (NRW: "Landesamt für Zentrale Polizeiliche Dienste"). So sind auch bezüglich des Managements von Veranstaltungen je nach Bundesland unterschiedliche Behörden bzw. Stellen der Polizei zuständig bzw. fungieren als Ansprechpartner für die nichtpolizeilichen Akteure.

Die länderspezifischen Unterschiede setzten sich vor dem Hintergrund 16 verschiedener Landespolizeigesetze ebenfalls in den Bereichen der gesetzlich normierten Zuständigkeiten und Befugnisse der Polizei fort. Dies gilt auch bezüglich der Aus- und Fortbildung, der polizeilichen Karrieremöglichkeiten (zweigeteilte Laufbahn mit den Ebenen des gehobenen und höheren Dienstes vs. dreigeteilte Laufbahn mit mittlerem, gehobenem und höherem Dienst) bis hin zu unterschiedlichen Uniformen, welche die Heterogenität der deutschen Polizeilandschaft unmittelbar nach außen hin sichtbar werden lassen. Und dennoch: Es lassen sich auch eine Reihe einender Elemente identifizieren, welche im bundesdeutschen Polizeisystem insgesamt eine "Einheit in Vielfalt" entstehen lassen (vgl. Frevel/ Groß 2008; 84):

1. In der Gemeinsamen Konferenz der Innenminister und -senatoren des Bundes und der Länder (Innenministerkonferenz – IMK) werden wesentliche Aspekte der Politik der Inneren Sicherheit abgestimmt und zwischen dem Bund und den Ländern koordiniert.
2. Die zentralen Strafrechts-, Strafprozessrechts- und Verkehrsrechtsnormen sind als Bundesrecht für alle Polizeien gleichsam verbindlich und führen zu einem weitgehend einheitlichen Programmauftrag der Polizei.
3. Hinsichtlich der Schaffung eines einheitlichen polizeilichen Handlungsrahmens sind zudem die Polizeidienstvorschriften von besonderer Bedeutung. Die PDVen sind grundsätzlich für alle Länder und den Bund verbindlich und können – ergänzt um jeweilige Landesteile – die gesetzlichen Regelungen der Polizeigesetze konkretisieren.
4. Der höhere Dienst aller deutschen Polizeien wird gemeinsam an der Deutschen Hochschule der Polizei (DHPol) in Münster aus- und fortgebildet, womit auch das polizeiliche Grundverständnis der Führungskräfte harmonisiert und ein "Blick über den eigenen Tellerrand" ermöglicht wird.

Polizei und Großveranstaltungen

Ziele der Polizei

Die vorrangige Zielsetzung der Polizei hinsichtlich des Managements von Großveranstaltungen besteht darin, einen sicheren Verlauf von Veranstaltungen zu gewährleisten. Daran anlehnend umfassen die polizeilichen Konzeptionen zum Schutz von Veranstaltungen und zur Sicherstellung eines störungsfreien Veranstaltungsablaufs regelmäßig sowohl präventive als auch repressive Maßnahmen. Aus der Perspektive der Polizei geht es vor diesem Hintergrund beispielsweise um die Verhinderung von gewalttätigen Auseinandersetzungen (z.B. rivalisierende Fanszenen, Jugendgruppen), die kommunikativ-deeskalierende Beeinflussung von Gruppendynamiken ("Taktische Kommunikation") oder um die Realisierung einer beweissicheren Verfolgung von Straftaten und Ordnungswidrigkeiten.

Ein weiteres Ziel der Polizei fokussiert demgegenüber nicht unmittelbar auf die Veranstaltung selbst, sondern eher auf die Auswirkungen der Veranstaltung auf unbeteiligte Dritte (z.B. Anwohner in unmittelbarer Nähe des Veranstaltungsgeländes) bzw. das Umfeld der Veranstaltung. Hier geht es der Polizei darum, potentielle Beeinträchtigungen, die sich aufgrund der Veranstaltung für Unbeteiligte ergeben, möglichst zu verringern (z.B. Lärmbelästigung, Verkehrsbeeinträchtigungen durch Straßensperren) und für den Umfeldbereich der Veranstaltung entsprechende Konzepte (z.B. zur Verkehrslenkung) zu entwickeln und zu realisieren.

Für die Erreichung der dargelegten Ziele liegt die originäre Zuständigkeit grundsätzlich bei den Polizeien der Länder. Die Zielsetzung der Bundespolizei im Zusammenhang mit dem polizeilichen Management von Großveranstaltungen ist demgegenüber insbesondere auf die Gewährleistung der Sicherheit auf Bahnanlagen und in Zügen ausgerichtet, um den Veranstaltungsteilnehmern eine störungsfreie und sichere An- und Abreise zu ermöglichen, da ihr dort die Wahrnehmungszuständigkeit gemäß § 3 Bundespolizeigesetz obliegt.

Aufgaben der Polizei

Die Aufgaben der Polizei im Kontext des Veranstaltungsmanagements ergeben sich unabhängig von der Phase der Veranstaltung aus den jeweiligen Polizeigesetzen der Länder und des Bundes und werden durch entsprechende Vorschriften (z.B. Verwaltungsvorschriften) konkretisiert. Dabei nimmt die Polizei lage- bzw. veranstaltungsangepasst insbesondere die folgenden Kernaufgaben wahr:

• Gefahrenabwehr
• Verfolgung von Straftaten und Ordnungswidrigkeiten
• Verkehrsmaßnahmen

In Abhängigkeit von der Vorbereitung, Durchführung und Nachbereitung einer Veranstaltung lassen sich dabei hinsichtlich der folgenden Bereiche wesentliche erfolgskritische Faktoren für das polizeiliche Einsatzmanagement bestimmen:

• Akteure, wobei sich diese Ebene sowohl auf die individuelle Akteure als auch Organisationen beziehen kann,
• Strukturen, im Sinne von gesamteinsatztragenden, insbesondere polizeilichen, Aufbauorganisationen,
• Prozesse, im Sinne der Ausgestaltung von z.B. intra- und interorganisationalen Kommunikations- und Entscheidungsprozessen,
• Strategie und Taktik des polizeilichen Einsatzmanagements,
• Ressourcen in personeller, materieller und temporärer Hinsicht.

Gespiegelt an den oben benannten Phasen sind die identifizierten Faktoren in der nachfolgenden Tabelle in Form einer Übersichtsmatrix dargestellt. Zudem kann das Aufgabenspektrum der Polizei phasenspezifisch weiter ausdifferenziert werden.

Erfolgskritische Faktoren

(Quelle: DHPol/PolKM)

Planungsphase/Umsetzungsphase

Im Sinne der polizeilichen Zielsetzungen wirkt die Polizei bereits im Zuge der Vorfeldplanungen der Einsatzvorbereitung konzeptionell eng mit dem Veranstalter und sonstigen relevanten Akteuren (z.B. Kommune, Feuerwehr, Rettungsdienst) zusammen. Dabei müssen die Planungen der übrigen Akteure, insbesondere diejenigen der privaten Sicherheitsdienstleister des Veranstalters, mit den polizeilichen Konzepten in Einklang gebracht werden (z.B. Zugangskontrollen, Ordnereinsatz, baulich‐technische Sicherheitsaspekte, Not- & Rettungswege, Parkraumbereitstellung, Jugendschutz, Verkehrskonzept etc.).

Hierzu wirkt die Polizei beispielsweise im Rahmen bilateraler Absprachen und/oder akteursübergreifender Abstimmungsrunden sowie ggf. entsprechenden Koordinierungsgruppen in Beratungsfunktion im Genehmigungsverfahren mit und ist vor allem in die Erstellung und Prüfung des Sicherheitskonzepts eingebunden, welches nach den Vorgaben des jeweiligen Veranstaltungsgesetzes in Abstimmung mit der zuständigen Polizei erstellt werden muss (vgl. § 43 Muster-Versammlungs-stättenverordnung). Im Rahmen gemeinsamer Begehungen des Veranstaltungsgeländes wirkt die Polizei zudem an der Abnahme des Veranstaltungsgeländes mit und überprüft die Umsetzung getroffener Sicherheitsabsprachen sowie behördlicher Auflagen. Ggf. erwirkt die Polizei in Zusammenarbeit mit den nichtpolizeilichen BOS entsprechende Nachbesserungen gegenüber dem Veranstalter (Umbauten auf dem Veranstaltungsgelände, Verbreiterung von Rettungswegen etc.).

Die Genehmigung der Veranstaltung ist in der Regel von der (schriftlichen) Erteilung des polizeilichen Einvernehmens hinsichtlich der Sicherheitsplanungen des Veranstalters abhängig. Dies wird regelmäßig dann erteilt, wenn alle polizeilich sicherheitsrelevanten Aspekte berücksichtigt und konzeptionell umgesetzt wurden, so dass einschlägige Risiken soweit wie möglich reduziert sind und die Voraussetzungen vorliegen, die Veranstaltung sicher und störungsfrei durchführen zu können.

Durchführungsphase

Im Rahmen der Durchführung von Veranstaltungen führt die Polizei ihre Maßnahmenplanung und -umsetzung hinsichtlich der Gefahrenabwehr und Strafverfolgung grundsätzlich eigenverantwortlich durch. In subsidiärer Zuständigkeit und auf Basis des Polizei- und Ordnungsrechts wird die Polizei neben der Umsetzung schlicht hoheitlicher Maßnahmen (z.B. Streifengänge auf dem Veranstaltungsgelände) insbesondere auch dann tätig, wenn beispielsweise die Durchführung unmittelbarer Zwangsmaßnahmen angezeigt ist.

Unter Berücksichtigung der Zuständigkeiten, Ressourcen und Kompetenzen der übrigen Akteure nimmt die Polizei die Aufgaben von z.B. originär zuständigen Behörden nur dann wahr, wenn diese nicht rechtzeitig tätig werden können. Sicherheitsaufgaben des Veranstalters hat die Polizei diesbezüglich grundsätzlich ebenfalls nicht wahrzunehmen, da dieser mit seinem Ordnungsdienst für die Gewährleistung der Sicherheit auf dem Veranstaltungsgelände primär verantwortlich ist.

Im Krisenfall wirkt die Polizei über ihre Ein-/Anbindung in/an die dann greifenden Krisenmanage-mentstrukturen (Einrichtung eines Krisenstabes etc.) bei der Krisenbewältigung mit. Ihre Aufgaben nimmt sie in diesem Kontext lageangepasst und unabhängig von der Auslösung des Katastrophenfalls durch die zuständige Behörde wahr. Die polizeilichen Maßnahmen lassen sich auch hierbei grundsätzlich den Bereichen der Gefahrenabwehr (z.B. Absperrungen, Verkehrsregelungen, Gewährleistung des Einsatzes der Fachdienste) und Strafverfolgung (z.B. Ursachenermittlung, Todesermittlungsverfahren, Identitätsfeststellungen) zuordnen.

Nachbereitungsphase

Im Zuge der Einsatznachbereitung überprüft die Polizei im Wesentlichen ihre Einsatzkonzeptionen hinsichtlich der Erreichung der polizeilichen Ziele, um neue Erkenntnisse für die Planung und Durchführung künftiger Einsätze zu gewinnen. Ein besonderer Fokus liegt dabei auch auf der Ausgestaltung der Zusammenarbeit mit den relevanten nichtpolizeilichen Akteuren, wobei hier im Nachgang zur polizeiinternen Nachbereitung ein akteursübergreifender Erfahrungsaustausch (Reduzierung von evtl. Schnittstellenproblemen etc.) angezeigt sein kann.

Aufbauorganisation

Beispiel für eine polizeiliche BAO bei einer Veranstaltungslage

Wenn die Komplexität der Lage es erfordert (was bei Großveranstaltungen in der Regel der Fall ist), werden Veranstaltungslagen nicht aus der polizeilichen Alltagsorganisation, der „Allgemeinen Aufbauorganisation“ (AAO), heraus bewältigt. Vielmehr wird hierzu eine der jeweiligen Veranstaltungslage angepasste, hierarchisch gegliederte „Besondere Aufbauorganisation“ (BAO) gebildet, die auch die Schnittstellen zu den relevanten nichtpolizeilichen Akteuren sowie weiteren veranstaltungsspezifischen Aufbaustrukturen (Koordinierungsgruppe, Krisenstab) entsprechend berücksichtigt und abbildet.

An der Spitze der BAO steht der Polizeiführer. Er wird bei seiner Arbeit von einem Führungsstab unterstützt, dem er selbst nicht angehört. Die polizeilichen Aufgaben (z.B. Schutz des Veranstaltungsgeländes, Verkehrsmaßnahmen) werden vor Ort in den verschiedenen Einsatzabschnitten wahrgenommen.

Weiterführende Literatur

• Aden, Hartmut (1998): Polizeipolitik in Europa. Eine interdisziplinäre Studie über die Polizeiarbeit in Europa am Beispiel Deutschlands, Frankreichs und der Niederlande. Opladen, Wiesbaden: Westdeutscher Verlag.
• Frevel, Bernhard (2008): Polizei, Politik und Wissenschaft. In: Aus Politik und Zeitgeschichte. Heft 48/2008. Seiten: 3-9.
• Frevel, Bernhard/Groß, Herrmann (2008): „Polizei ist Ländersache” – Politik der Inneren Sicherheit. In: Hildebrandt, Achim/Wolf, Frieder (Hg.) (2008): Die Politik der Bundesländer. Staatstätigkeit im Vergleich. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften. Seiten: 67-88.
• Frevel, Bernhard/Kuschewski, Philipp (2013): The Police System in Germany: Police Organisation, Management and Reform in North Rhine-Westphalia. In: van Sluis, Arie et al. (Hg.) (2013): Contested Police Systems. Changes in the Police Systems in Belgium, Denmark, England and Wales, Germany, and the Netherlands. Den Haag: Eleven International Publishing. Seiten: 119-148.
• Groß, Herrmann (2012): Polizeien in Deutschland. URL: http://www.bpb.de/politik/innenpolitik/innere-sicherheit/76660/polizeien-in-deutschland?p=all (Abgerufen am 05. März 2015)
• Gusy, Christoph (2003): Polizeirecht. 5. neubearb. Auflage. Tübingen: Mohr Siebeck.
• Knemeyer, Franz-Ludwig (2004): Polizei- und Ordnungsrecht. 10. neubearb. Auflage. München: Verlag C.H. Beck.
• Lange, Hans-Jürgen/Schenck, Jean-Claude (2004): Polizei im kooperativen Staat. Verwaltungsreform und Neue Steuerung in der Sicherheitsverwaltung. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften.

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Autoren: Deutsche Hochschule der Polizei, Fachgebiet Polizeiliches Krisenmanagement