Sicherheitsbausteine/RechtlGrundlagen/Harmonisierungsmodelle zur Effektivitätssteigerung/E-Government

I. Einleitung

Die hier dargestellten Grundsätze sind als modelhafte Empfehlungen zu verstehen um das Genehmigungsverfahren für Großveranstaltungen zu effektivieren und zu beschleunigen. Nach der Darstellung der Neuerungen durch das E-Goverment-Gesetz (E-GovG) werden die Potenziale für die Genehmigung von Großveranstaltungen herausgearbeitet.

II. Begriff und Bedeutung

E-Government bezeichnet die Abwicklung geschäftlicher Prozesse im Zusammenhang mit Regieren und Verwalten mit Hilfe von Informations- und Kommunikationstechniken über neue Medien. Für Großveranstaltungen ist dies ein relevantes Thema, da die Nutzung von E-Government den Verwaltungsablauf des Genehmigungsverfahrens beschleunigen und effektivieren könnte. Bereiche, die Nutzen ziehen können, sind alle bilateralen und multilateralen Kommunikationsprozesse der Planungsphase, also insbesondere die Abstimmung sicherheitsrelevanter Steuerungsmechanismen, bei denen eine Vielzahl von Sicherheitsakteuren mit dem Veranstalter kooperiert.

III. Rechtliche Verankerung

• Art. 8 Abs. 1 Dienstleistungsrichtlinie der EU (RL 2006/123/EG): Die Mitgliedstaaten müssen dafür Sorge tragen, dass alle Verfahren und Formalitäten, die die Aufnahme und Ausübung der Dienstleistungstätigkeit betreffen, problemlos aus der Ferne elektronisch abgewickelt werden können.
• § 3a VwVfG: Zulässigkeit elektronischer Kommunikation im Verwaltungsverfahren mittels qualifizierter Signatur nach dem SigG. Dieses regelt in der aktueller Fassung des § 3a Abs. 1 VwVfG die Zulässigkeit elektronischer Kommunikation im nicht-förmlichen Verwaltungsverfahren und in Abs. 2 Erklärungen, welche dem Schriftformerfordernis genügen müssen. Danach kann die gesetzliche Schriftform mittels einer qualifizierten elektronischen Signatur i. S. d SigG gewahrt werden sowie durch Nutzung elektronischer Formulare oder mittels Versendung als De-Mail-Nachricht.
• § 71e S. 1 VwVfG: Abwicklung des Verfahrens über eine einheitliche Stelle i. S. d. § 71a VwVfG. Siehe Sicherheitsbaustein Einheitlicher Ansprechpartner

IV. Neuerungen durch das E-GovernmentGesetz (E-GovG)

Durch das E-GovernmentGesetz (E-GovG) – in Kraft getreten am 01. August 2013 – wurden Neuerungen geschaffen, die insbesondere für den Bereich des Genehmigungsverfahrens vorteilhaft sind.

1. Geltungsbereich

Die nachfolgend dargestellten Neuerungen des E-GovG finden keine zwingende Geltung in allen Arten von Genehmigungsverfahren für Großveranstaltungen, da nicht alle Behördenebenen zwingend in den Anwendungsbereich fallen. Geltungsbereich ist nach § 1 E-GovG die „öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit der Behörden des Bundes einschließlich der bundesunmittelbaren Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des Öffentlichen Rechts“. Verwaltungsvorgänge wie Beratungen, Anträge, Genehmigungen auf Bundesebene sollen medienbruchfrei angenommen, versandt, verarbeitet, beschieden und gespeichert werden [1]. Nach § 1 Abs. 2 E-GovG soll das Gesetz aber auch für die Landesverwaltung, also für die Behörden der Länder, der Kommunen und der sonstigen der Landesaufsicht unterliegenden juristischen Personen des öffentlichen Rechts gelten, wenn sie Bundesrecht ausführen. Damit fallen Festsetzungsverfahren nach dem Gewerberecht in den Anwendungsbereich des E-GovG, sowie das Genehmigungsverfahren nach dem Straßenverkehrsrecht. Siehe Sicherheitsbausteine Gewerberecht, Straßenverkehrsrecht.

Die Genehmigungsverfahren für Großveranstaltungen finden aber auch auf Kommunal- und Landesbehördenebene statt, welche folglich nur beschränkt in den Anwendungsbereich fallen. Gleichwohl könnten diese Neuerungen auch langfristig von Landes- und Kommunalverwaltungsebene übernommen werden und somit Vorbild- und Modellcharakter für künftige Änderungen entfalten.

2. Zugangsverpflichtung

Es wurde das Freiwilligkeitsprinzips des bisherigen § 3a VwVfG aufgehoben. Die Behörde ist nun verpflichtet, auch einen elektronischen Zugang für die Übermittlung elektronischer Dokumente, wie z.B. des Genehmigungsantrags, zu eröffnen, während es vorher in dem Ermessen der Behörde lag, ob ein elektronischer Zugang geschaffen wurde. Der Verpflichtung wird das Errichten eines E-Mail-Postfaches gerecht, aber auch durch Einrichtung eines elektronischen Gerichts- und Verwaltungspostfachs (EGVP), wie das sogenannte Elsterverfahren i.S.v. § 87 a Abs. 6 Satz 1 AO oder andere spezielle Verfahren bzw. Portallösungen.

3. Zugangserweiterung: De-Mail-Verfahren und elektronische Formulare mit Verifizierung durch die eID-Funktion des Personalausweises

Nach § 2 Abs. 2 E-GovG und ist jede Behörde des Bundes verpflichtet den elektronischen Zugang durch eine De-Mail-Adresse im Sinne des De-Mail-Gesetzes zu eröffnen. Mit dem De-Mail-Standard soll Rechtssicherheit in die einfache E-Mail gebracht werden und so die elektronische Verwaltungskommunikation unter den Prämissen der Integrität, Authentizität und Vertraulichkeit sicher gewährleistet werden. Durch das De-Mail-System wird ein geschützter Transport von automatisch verschlüsselten E-Mails in einem geschlossenen System ermöglicht, bei dem die Identität der Inhaber der E-Mail-Adressen überprüfbar ist. Darüber hinaus soll nach § 2 Abs. 3 E-GovG mittels der eingeführten eID-Funktion des neuen Personalausweises gem. § 18 Abs. 1 PAuswG, die Identität seines Inhabers gegenüber öffentlichen und nichtöffentlichen Stellen elektronisch nachzuweisen sein. Der elektronische Identitätsnachweis erfolgt gem. § 18 Abs. 2 PAuswG durch die – bei Nutzung des Internets zu verschlüsselnde – Übermittlung bestimmter den Ausweisinhaber identifizierenden Daten aus dem elektronischen Speicher- und Verarbeitungsmedium des Personalausweises. Durch die Kopplung dieses elektronischen Identitätsnachweises mit elektronischen Formularen könnte der Prozess der Genehmigungsantragsstellung stark vereinfacht werden.

4. Erweiterung der Schriftformerfordernisse

Parallel dazu wurden die Schriftformäquivalente des § 3a Abs. 2 VwVfG erweitert. Durch § 3a Abs. 2 S. 4 Nr. 1 VwVfG wird nun ein schriftformwahrendes, elektronisches Kommunizieren durch die unmittelbare Abgabe von Erklärungen in einem elektronischen Formular, das von der Behörde in einem Eingabegerät oder über öffentlich zugängliche Netze zur Verfügung gestellt wird, ermöglicht. Die Authentifizierung wird gem. § 3a Abs. 2 S. 5 VwVfG n.F. durch die Eingabe mittels eines sicheren Identitätsnachweises nach § 18 PAuswG gewährleistet .

Daneben besteht gem. § 3a Abs. 2 S. 4 Nr. 2 VwVfG die Möglichkeit der Versendung eines elektronischen Dokuments an die jeweilige Behörde mit der Versandart nach § 5 Abs. 5 des De-Mail-G. Der jeweilige Mail-Dienstanbieter prüft die Identität des Nutzers bei Eröffnung des De-Mail-Kontos anhand eines amtlichen Ausweises oder durch elektronische Äquivalente, wie dem elektronischen Identitätsnachweises des elektronischen Personalausweises oder einer qualifizierten elektronischen Signatur.

Damit werden dem Veranstalter als Antragsteller mehrere Möglichkeiten gegeben den Antrag auf Genehmigung der Großveranstaltung auf elektronischem Wege zu stellen. Daneben hat auch die Genehmigungsbehörde die Möglichkeit die Genehmigungsbescheide auf diese Art und Weise zu erlassen.

5. Elektronische Aktenführung und Elektronische Akteneinsicht

Ein für das Genehmigungsverfahren von Großveranstaltungen besonders wichtiges Thema des E-Government sind die elektronische Aktenführung und korrespondierend dazu die elektronische Akteneinsicht. Mittels der Verfahrensakte werden alle relevanten Informationen gesammelt und den Beteiligten des Genehmigungsverfahrens ggfs. zur Einsichtnahme zur Verfügung gestellt. Im Veranstaltungskontext besteht hier eine besondere Relevanz für Abstimmungsprozesse des Genehmigungsverfahrens, aber auch für die Kommunikation mit dem Veranstalter als Antragsteller. In der amtlichen Begründung zu dem E-GovG werden elektronische Akten als „eine logische Zusammenfassung sachlich zusammengehöriger oder verfahrensgleicher Vorgänge und/oder Dokumente, die alle bearbeitungs- und aktenrelevanten E-Mails, sonstige elektronisch erstellten Unterlagen sowie gescannte Papierdokumente umfasst und so eine vollständige Information über die Geschäftsvorfälle eines Sachverhalts ermöglicht“ definiert. Diese Akte digital zu führen würde es ermöglichen, Informationen schneller zu finden und sie ohne Medienbruch simultan durch mehrere Sicherheitsakteure ortsunabhängig und kontinuierlich zu bearbeiten . Ein Vorteil läge darin, insbesondere das Abstimmungsverfahren im Rahmen des Sicherheitskonzepts zu vereinfachen, da dort die Bearbeitungswege nicht durch ein Hin- und Hersenden verlangsamt und ineffizienziert würden.

a) Elektronische Aktenführung Mit der Eröffnung des Verwaltungsverfahrens wird eine Akte angelegt, mindestens in Papierform und dazu - je nach Praxis der Genehmigungsbehörde - parallel in digitaler Form. Dadurch entstehen Medienbrüche, die zum einen ökologisch und ökonomisch bedeutsam sind und zum anderen die Wahrscheinlichkeit einer fehlerhaften oder unvollständigen Führung der Verfahrensakte steigern.

Mit §§ 6, 7 E-GovG wurde nun eine Pflicht zur elektronischen Aktenführung statuiert. Dazu wird in § 6 S. 3 E-GovG geregelt, dass durch geeignete technisch-organisatorische Maßnahmen nach dem Stand der Technik sichergestellt werden muss, dass die Grundsätze ordnungsgemäßer Aktenführung eingehalten werden. Damit gemeint ist die Sicherstellung der Vollständigkeit der Akten, die sämtliche zu einem Verwaltungsverfahren gehörende Vorgänge umfassen müssen, der Authentizität des Aktenmaterials, das gegen nachträgliche Verfälschungen hinreichend gesichert werden muss und der Stabilität der elektronischen Akte, so dass sie auch noch nach Jahren zu Einsichts- und Beweiszwecken zur Verfügung stehen muss und kann.

Nach § 7 Abs. 1 S. 1 E-GovG sollen die Behörden Papierdokumente, die von außen eingehen, als elektronische Wiedergabe in der elektronischen Akte aufbewahren. Die Dokumente sollen dafür gem. § 7 Abs. 2 E-GovG eingescannt und anschließend vernichtet oder zurückgegeben werden.

b) Elektronische Akteneinsicht Korrespondierend zur der elektronischen Aktenführung normiert § 8 E-GovG als lex specialis zu § 29 VwVfG das Recht des Bürgers auf elektronische Akteneinsicht. Generell ist das Recht auf Akteneinsicht gem. § 29 VwVfG notwendig, damit Bürger über den Verwaltungsvorgang komplett im Bilde sind und auch von ihrem Recht auf Anhörung zweckgemäß Gebrauch machen können. Dies sollen die Behörden dadurch möglich machen, dass sie die elektronischen Dokumente ausdrucken, auf einem Bildschirm wiedergeben, übermitteln oder zum Zugriff frei schalten können.

V. Vorteile für die Genehmigung von Großveranstaltungen

Durch die elektronische Abwicklung von wichtigen Verfahrensschritten wie die des Genehmigungsantrags, des Genehmigungsbescheids, der Anhörung und der Abstimmung beim Genehmigungsverfahren ist es möglich das Genehmigungsverfahren weitaus effektiver durchzuführen.

Dies liegt sowohl im Interesse des Veranstalters einer Großveranstaltung, als auch der Genehmigungsbehörde.

1. Effektive Kooperation der Sicherheitsakteure

Die Genehmigungsbehörde kann durch die elektronische Kommunikation andere Sicherheitsakteure wie z.B. die Feuerwehr oder Polizei intensiver und zeitnäher involvieren. Durch diese multilaterale Vernetzung können höhere Sicherheitsstandards bei der Genehmigung erreicht werden, z. B. bei der Entscheidung über sicherheitsrelevante Auflagen. Auch im Rahmen des Abstimmungsverfahrens des Sicherheitskonzepts sind durch die effektivere Kommunikation optimale Ergebnisse zu erreichen, bei denen nicht das Risiko besteht, dass einzelne Behörden aus Zeitnot Kompromisse hinsichtlich ihrer Sicherheitsbelange eingehen müssen. Zu beteiligende Behörden wie Brandschutzdienststellen oder die Polizei müssen nicht nur mit der Genehmigungsbehörde, sondern auch mit dem Veranstalter eng kooperieren, damit die jeweiligen Interessen sachgerecht innerhalb eines Sicherheitskonzepts und etwaigen Auflagen als Nebenbestimmungen zu einem Genehmigungsbescheid Berücksichtigung finden.

2. Transparentes Verfahren für den Veranstalter

Durch die Einführung und Verbreitung der elektronischen Kommunikation kann die Planung, Durchführung und Nachbereitung von Großveranstaltungen für den Veranstalter als Antragsteller der Genehmigung transparent gestaltet werden. Durch die elektronische Ablage der Akte kann er den Verfahrensablauf weitaus unkomplizierter beobachten und auch in ihm mitwirken. Dabei sind die elektronische Aktenführung und Akteneinsichtnahme ein wichtiges Instrumentarium mit dem insbesondere auch die Anhörung nach § 28 VwVfG vereinfacht werden kann.

VI. Modelle der Umsetzung zugunsten Genehmigungsverfahren bei Großveranstaltungen

1. Online-Abrufen, Ausfüllen und Absenden von Genehmigungsanträgen

Gerade in einwohnerstarken Städten sind vielfach bereits Genehmigungsanträge als Formular online abrufbar. Diese Formulare sind dann trotzdem noch schriftlich auszufüllen, auszudrucken und bei der Genehmigungsbehörde in Papierform mit eigenhändiger Unterschrift einzureichen oder per Post an die Genehmigungsbehörden zu schicken. Diese bisherige Service-Leistung der Behörden wurde ebenfalls in dem E-GovG statuiert. Laut § 3 Abs. 1 E-GovG sind die Behörden dazu angehalten, über öffentlich zugängliche Netze in allgemein verständlicher Sprache Informationen über ihre Aufgaben, ihre Anschrift, ihre Geschäftszeiten sowie postalische, telefonische und elektronische Erreichbarkeiten zur Verfügung zu stellen. Darüber hinaus soll nach § 3 Abs. 2 E-GovG jede Behörde über öffentlich zugängliche Netze in allgemein verständlicher Sprache über ihre nach außen wirkende öffentlich-rechtliche Tätigkeit, damit verbundenen Gebühren, beizubringende Unterlagen und die zuständige Ansprechstelle und ihre Erreichbarkeit informieren sowie erforderliche Formulare bereitstellen. Das Potenzial dieser elektronisch bereitgestellten Formulare wird dann gänzlich ausgeschöpft, wenn die Formulare online auszufüllen und zu versenden sind, um den sonstigen Medienbruch zu vermeiden. Um in diesem Rahmen die Authentifizierung des Absenders zu gewährleisten, schafft § 3a Abs. 2 S. 4 Nr. 2 VwVfG in Verbindung mit § 5 Abs. 5 des De-Mail-G das geeignete Schriftformäquivalent. Des Weiteren wird so das Verwaltungsverfahren auf digitale Weise bereits eröffnet. Die elektronische Akteneröffnung und –führung kann sich nahtlos anschließen. Es wird außerdem dem Problem Rechnung getragen, dass räumliche Distanzen, die ein Kommunikationsproblem bergen, überwunden werden. Auch dadurch können bessere Sicherheitsstandards bei der Genehmigung von Großveranstaltungen erreicht werden.

2. Nutzung eines Portals für Informations- und Kommunikationsprozesse

Für Großveranstaltungen, deren Verwaltungsverfahren sich insbesondere durch die Vielzahl der zu beteiligenden Behörden auszeichnet, kann ein Weg die Nutzung eines sogenannten Portals sein, in dem zentriert die erforderlichen Genehmigungsanträge bearbeitet und abgesandt werden und auch Genehmigungsbescheide simultan bearbeitet und zugestellt werden können. Ein solches Portal würde dem Bedürfnis gerecht werden, dass viele unterschiedliche Akteure bei der Generierung der Sicherheitsstandards zusammen arbeiten müssen und kann ihnen als Kommunikationsplattform und Informationssystem bei jedem Arbeits- und Organisationsschritt dienen. Portale sind virtuelle Zugangstore zur Verwaltung, die dem Bürger die Möglichkeit des direkten elektronischen Kontaktes mit der Verwaltung bieten. Vorbild könnte beispielsweise das Elster-Verfahren nach § 87 a Abs. 5 S. 1 AO sein, in dem die Datenübermittlung bereits vollelektronisch abläuft. Mit dieser Möglichkeit kann auch die organisatorische Implementierung des Einheitlichen Ansprechpartners gelingen. Diesem wird eine optimale Vernetzung geboten, so dass er seine lotsende und zentralisierende Funktion optimal erreichen kann. § 71e VwVfG regelt dazu, dass das Verfahren des Einheitlichen Ansprechpartners auf Verlangen von Verfahrensbeteiligten in elektronischer Form abgewickelt werden kann. Siehe Sicherheitsbaustein Einheitlicher Ansprechpartner

3. Einfachere und effektivere Kommunikation und Abstimmung durch kollaboratives Schreiben und elektronische Meetingsysteme

Im Falle des Verfassens und Abstimmens des Sicherheitskonzepts oder des Genehmigungsbescheids könnte E-Government in Form von kollaborativen Schreibsystemen genutzt werden. Bekannt sind diese auf Softwarebasis, in denen verschiedene Dokumente synchronisiert werden können; eine Funktion, die beispielsweise das Word-Programm von Office bereits beherrscht. Besonders effektiv wäre aber ein kollaboratives Schreibprogramm auf Web-Basis, da so eine noch schnellere und weitreichendere Vernetzung möglich ist. Von Nutzen sind dabei sowohl die Möglichkeit der synchronen Datenverarbeitung mittels eines Echtzeit-Editors, als auch die Möglichkeit der Online-Datenspeicherung. Um dabei Datenschutzstandards einzuhalten und unbefugte Zugriffe zu verhindern, müsste dazu ein datensicherer Raum geschaffen werden, z.B. durch Schaffung eines Intranets. Darüber hinaus könnten mittels sogenannter elektronischer webbasierter Meetingsysteme die involvierten Sicherheitsakteure in Austausch treten. Diese Meetingzentren bieten verschiedene Infrastrukturen und Tools, die Diskussionen, Abstimmungen und Protokollierungen in elektronischer Form ermöglichen und wenden damit insbesondere bei beteiligtenstarken Verfahren Diskrepanzen bei der Abstimmung und Kommunikation ab.

Wichtig ist bei diesen digitalen Schritten den Datenschutz ausreichend zu gewährleisten.(siehe Sicherheitsbaustein Datenschutz)

Abkürzungsverzeichnis und Erläuterungen

EGovG = E-Government Gesetz

VwVfG = Verwaltungsverfahrensgesetz

PAuswG = Pass- und Ausweisgesetz

AO = Abgabenordnung

n.F. = neue Fassung

Literatur

Eine Reihe von Inhalten dieses Sicherheitsbausteins beruht auf den Beiträgen in: Kugelmann (Hrsg.), Verfahrensrecht der Sicherheit von Großveranstaltungen, Baden-Baden, 1. Auflage 2015.

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Autoren: Antonia Buchmann, Dieter Kugelmann (Deutsche Hochschule der Polizei)