Grundlagen/Behörden

Hinführung zum Thema

Bei der Planung und Durchführung von Großveranstaltungen sind eine Vielzahl von Behörden und Fachämtern beteiligt die - je nach spezifischer Ausrichtung der Veranstaltung - Genehmigungen erteilen - wobei zu beachten ist, dass "die" Veranstaltungsgenehmigung nicht existiert: "Die Genehmigung" für die Veranstaltung setzt sich zusammen aus einer Vielzahl an Genehmigungen und Erlaubnissen, die in den meisten Fällen von einer federführenden Behörde gebündelt werden.

Für Veranstaltungen können regelmäßig die folgenden Genehmigungen relevant werden:

• Festsetzung gem. Gewerbeordnung für Messen, Ausstellungen, Volksfeste, Spezialmärkte oder Jahrmärkte
• Sondernutzungserlaubnis für die Nutzung öffentlicher Flächen
• Verkehrsrechtliche Erlaubnis
• Baugenehmigung gem. LandesBauordnung und ggf. Umsetzung der jeweils geltenden Musterversammlungsstättenverordnung
• Gestattung gem. Gaststättengesetz für den Ausschank alkoholischer Getränke,
• Ausnahmegenehmigung nach dem Landes - Immissionsschutzgesetz
• Ggf. Erlaubnis zum Abbrennen eines Feuerwerkes

Allgemeine Akteursbeschreibung

Die Behörde - i.d.R. die Ordnungsbehörde auf kommunaler Ebene ist die erste Anlaufstelle zur Einholung der Genehmigung/Erlaubnis zur Durchführung von Großveranstaltungen. Die Behörde prüft auf Grundlage der eingereichten Veranstaltungsbeschreibung die eigene Zuständigkeit und die Notwendigkeit der Einbeziehung anderer Behörden. Welche der einzubindenden Behörden die Genehmigungsbehörde ist, hängt davon ab, wie die Behörde die Großveranstaltung qualifiziert. Die Genehmigungsbehörde prüft, ob die Großveranstaltung einer Genehmigung/Erlaubnis bedarf, ob sie zu verbieten oder (ggfs. unter Auflagen)zu genehmigen ist. In den meisten Fällen übernimmt die Genehmigungsbehörde die Bündelungsfunktion für alle zu erteilenden Einzelgenehmigungen. Folgende Rechtsbereiche spielen dabei eine Rolle:

1. Gewerberecht
   Wenn die Behörde eine Veranstaltung als gewerberechtlich einstuft, ist die Genehmigungsbehörde nach §§ 68, 155 Abs. 2 GewO, § 3 Abs. 4 GewRV NRW i.V.m. Anlage 1.41 die allgemeine Ordnungsbehörde der Kommune.
   
   
2. Straßenrecht und Straßenverkehrsrecht
   Sobald eine Veranstaltung auf öffentlichen Straßen, öffentlichen Plätzen und Fußgängerbereichen stattfindet, ist der Anwendungsbereich des Straßen- und Wegerechts (StrWG) bzw. des Fernstraßengesetz (FStrG) eröffnet.
   Wird der öffentliche Straßenraum über den Gemeingebrauch benutzt, ist eine Sondernutzungserlaubnis erforderlich (z.B. gem. § 18 StWG NRW, § 11 Berliner Straßengesetz). Die Genehmigung richtet sich nach § 29 der Straßenverkehrsordnung (StVO). Ausnahmegenehmigungen für Straßenverkehrsrechtliche Vorschriften können nach § 46 StVO erteilt werden. Für den Genehmigungsantrag ist in diesem Fall die Straßenverkehrsbehörde gem. § 44 StVO zuständig.
   Diese ist weiterhin auch für die den Straßenverkehr betreffenden Angelegenheiten außerhalb der Veranstaltung zuständig. In der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zu § 29 Absatz 2 StVO werden Vorgaben zu Auflagen gemacht, unter deren Voraussetzung eine Erlaubnis erteilt werden kann. Insbesondere bei Streckenveranstaltungen (z.B. Radrennen, Marathon) können unterschiedliche Straßenverkehrsbehörden zuständig sind (vgl. [1]).
   
   
3. Baurecht
   Sobald bei Großveranstaltungen bauliche Anlagen genutzt bzw. errichtet werden, die genehmigungsbedürftig sind, ist die untere Bauaufsichtsbehörde der Kommune (z.B. gem. § 75 Abs. 1 BauO NRW i.V.m 61 BauO NRW) einzubinden.

Baurechtlich relevant zu unterscheiden sind folgende Veranstaltungsarten

1. • Frei zugängliche Veranstaltungsbereiche im Freien mit/ohne Aufbau von fliegenden Bauten (z.B. Kirmes, Straßenfest). Die Aufstellung Fliegender Bauten erfordert eine Anzeige und ggf. eine Gebrauchsabnahme.
   • Abgesperrte/umzäunte Veranstaltungsbereiche im Freien außerhalb des Geltungsbereich der jeweiligen Umsetzung der Musterversammlungsstättenverordnung
   • Abgesperrte/umzäunte Veranstaltungsbereiche im Freien innerhalb des Geltungsbereich der jeweiligen Umsetzung der Musterversammlungsstättenverordnung.
     Wird das Erstellen eines Bauantrags notwendig, ist der damit verbundene Aufwand erheblich - im Rahmen der Veranstaltungsplanung bzw. des Genehmigungsverfahrens sind die zeitlichen Abläufe daher zwingend zu berücksichtigen anzupassen.
     Problematisch wird die Situation dann, wenn im Rahmen des Genehmigungsverfahrens die Aufstellung von baulichen Anlagen (z.B. Umzäunungen) gefordert - und damit evtl. erst die Notwendigkeit eines Bauantragsverfahrens eröffnet wird.
     
     
2. Feuerschutz und Rettungsdienste
   Es besteht eine Anzeigepflicht für Großveranstaltungen, z.B. § 7 FSHG NRW, wenn eine erhöhte Brandgefahr besteht und bei Ausbruch eines Brandes eine große Anzahl von Personen gefährdet sein könnten. Adressat der Anzeige ist die Kommune, welche dann darüber entscheidet, ob bei Bedarf eine Auflage zu erteilen ist. Das Rettungsgesetz selbst stellt keine Anforderungen an den Veranstalter, welche in einer Genehmigung münden.
   
   
3. Besonderheit in Bayern bei Vergnügungsveranstaltungen
   Das Landesstraf- und Verordnungsgesetz Bayern unterwirft Vergnügungs-veranstaltungen einem Anzeige-/ Erlaubnisvorbehalt zur Verhütung von veranstaltungsspezifischen Gefahren. Diese Anzeigepflicht muss bei der Gemeinde erfolgen.

Rolle des Akteurs in den Veranstaltungsphasen

In der Planungs- und Umsetzungsphase findet das Genehmigungsverfahren statt, das mit der jeweiligen Genehmigung/Erlaubnis enden sollte. Sicherheitsbestimmungen werden in der Regel nach den jeweilig einschlägigen rechtlichen Voraussetzungen durch Nebenbestimmungen, insbesondere Auflagen, mit dem Genehmigungs-/Erlaubnisbescheid erlassen.

Da sich das Genehmigungsverfahren insbesondere bei komplexen Veranstaltungen unmittelbar bis kurz vor Beginn der Veranstaltung ziehen kann, ist die sowohl enge als auch transparente Zusammenarbeit zwischen Veranstalter und Behörden erforderlich. Auch wenn die letztendliche Genehmigung noch nicht erteilt ist, muss allen Beteiligten der jeweilige Status und die damit verbundene Aussicht bekannt sein. Kurzfristige Auflagen, die den Veranstalter kurz vor der Veranstaltung vor immense Probleme stellen können sind genauso wenig akzeptabel wie kurzfristige (aber bereits länger bekannte) Informationen in Bezug auf die Veranstaltung, die wesentlichen Enfluss auf die Beurteilung durch die Behörden haben kann. Aufgabe der Genehmigungsbehörde ist hier insbesondere der kontinuierliche Abgleich und auch das Einfordern der notwendigen Rückmeldungen, Informationen oder Unterlagen. Die Genehmigungsbehörde koordiniert und moderiert nach Notwendigkeit Treffen zwischen Veranstalter und Behörden und dokumentiert diese.

Im Rahmen der Durchführungsphase ist insbesondere festzulegen, ob Vertreter der jeweiligen Behörden vor Ort sind und welche Aufgaben diese Anwesenheit zu welchem Zeitpunkt beinhaltet. Zu den regelmäßigen Aufgaben der beteiligten Behörden gehört die Abnahme des Veranstaltungsgeländes – diese muss so frühzeitig erfolgen, dass Änderungen noch umgesetzt werden können, jedoch auch spät genug, um die wesentlichen Aufbauten, die oftmals erst vor Veranstaltungsbeginn fertig gestellt werden, schon beurteilen zu können. Bei komplexen Veranstaltungen empfehlen sich Bauzustandsbesichtigungen in verschiedenen Phasen des Aufbaus. Darüber hinaus ist festzulegen, ob und inwieweit die Genehmigungsbehörde die Einhaltung der Auflagen - z.B. der Umsetzung des Sicherheitskonzeptes - prüft. Für Vertreter von Behörden, die oftmals unter knappen Ressourcen leiden und angehalten sind, keine Überstunden zu machen, ist die - von vielen als notwendig erachtete - Begleitung einer Veranstaltung eine Herausforderung: auf der einen Seite wird die Kontrolle der Einhaltung der Auflagen erwartet, auf der anderen Seite herrscht Personalknappheit bzw. ein Verbot, Überstunden zu machen. Für viele Vertreter von Genehmigungsbehörden ergibt sich hier ein deutlicher Konflikt zwischen eigenem Anspruch und möglichem Handlungsspielraum. Auch außerhalb der problematischen Diskussion um Ressourcen muss von Seiten der Genehmigungsbehörden sichergestellt werden, dass Vertreter der relevant beteiligten Fachämter erreichbar sind – was im Hinblick auf die regelmäßigen Veranstaltungszeiten am Wochenende nicht immer selbstverständlich ist.

Nachbereitungsphase Analog zu den Abläufen in der Planungsphase koordiniert die Genehmigungsbehörde die gebündelte Nachbereitung, die dazu dienen soll, gewonnene Erfahrungen sowohl in Bezug auf die Veranstaltung als auch in Bezug auf den Ablauf des Genehmigungsverfahrens zu dokumentieren, zu bewerten und für weitere Lösungs- bzw. Verbesserungsansätze aufzubereiten.

Abkürzungsverzeichnis und Erläuterungen

BauO NRW = Bauordnung Nordrhein-Westfalen

FSHG NRW = Gesetz über Feuerschutz und Hilfeleistung Nordrhein-Westfalen

GewO = Gewerbeordnung

GewRV NRW = Gewerberechtsverordnung Nordrhein-Westfalen

SBauVO NRW = Sonderbauverordnung Nordrhein-Westfalen

StVO = Straßenverkehrsordnung

StrWG = Straßen- und Wegegesetz

VwVfG = Verwaltungsverfahrensgesetz

Literatur

Eine Reihe von Inhalten dieses Sicherheitsbausteins beruhen auf den Beiträgen in: Kugelmann (Hrsg.), Verfahrensrecht der Sicherheit von Großveranstaltungen, Baden-Baden, 1. Auflage 2015.

Hessischen Ministerium des Innern und für Sport (2013) Leitfaden „Sicherheit bei Großveranstaltungen“. Online unter: https://innen.hessen.de/sites/default/files/media/hmdis/leitfaden_sicherheit_bei_grossveranstaltungen.pdf

Orientierungsrahmen des Ministeriums für Inneres und Kommunales NRW für die kommunale Planung, Genehmigung,Durchführung und Nachbereitung von Großveranstaltungen im Freien. Online unter: http://www.mik.nrw.de/fileadmin/user_upload/Redakteure/Dokumente/Themen_und_Aufgaben/Schutz_und_Sicherheit/sicherheitgrossveranstaltungen/Orientierungsrahmen__2_.pdf

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Autor: Sabine Funk, IBIT GmbH