Sicherheitsbausteine/Notfallplanung/Szenarienplanung/Überfüllung

Stand: 13.04.2015

Bearbeiter: Sabine Funk, Simon Runkel (IBIT GmbH)

Die Notwendigkeit, mit Sitautionen umzugehen, in denen ein Veranstaltungsgelände oder ein Teilbereich eines Veranstaltungsgeländes "zu voll" ist, ist regelmäßig im Rahmen der Gefährdungsbeurteilung zu überprüfen und ggf. als Szenario im Sicherheitskonzept zu beschreiben. Zu unterscheiden ist hierbei

• die Überfüllung im Sinne des Überschreitens der genehmigten Kapazität
• die Überbelegung einer Fläche im Hinblick auf das Entstehen hoher Personendichten auf dem gesamten Veranstaltungsgelände
• lokale Stauungen auf einem Teilbereich der Fläche.

Im Rahmen des Crowd Managements steht die Vermeidung sowohl der Überfüllung, des Entstehends hoher Personendichten und auch der Entstehung lokaler Stauungen im Vordergrund. Hierzu gehört neben der Kenntnis der formale genehmigten Kapazität (sofern vorhanden) regelmäßig die Überprüfung der Angemessenheit des zur Verfügung gestellten Platzes in Bezug auf den Besucher und dessen Bedürfnisse.

Im Rahmen der Crowd Control Strategien ist als Szenario im Sinne des Sicherheitskonzeptes festzulegen, welche Maßnahmen bei einer sich ankündigenden Überfüllung bzw. einer übermäßigen Nutzung der Fläche zu treffen sind.

Eine rein quantitative Betrachtung auf der Basis "Pers/qm" verbietet sich aufgrund der Komplexität des Themas jedoch – zu berücksichtigen sind Entlastungsmöglichkeiten, Zeitpunkt, Zeiten bzw. Dauer aber auch die Toleranz des Besuchers gegenüber der Situation.

Einleitung

Neben der Formal zu betrachtenden "Überfüllung" im Sinne des Überschreitens einer genehmigten Kapazität, ergeben sich hohe Personendichten, Überbelegungen von Flächen und Stauungen immer dort, wo ständig oder temporär zu wenig Platz für die Menge der Menschen, die diesen Platz nutzt, zur Verfügung steht. Dies kann der Fall sein weil

• das Veranstaltungsgelände nicht für die anwesende Anzahl an Personen ausgelegt ist
• durch Aufbauten oder bestehende Hindernisse Engstellen existieren bzw. geschaffen werden, die den bestehenden Platz reduzieren
• eine besondere Attraktion die Menschen in einem bestimmten Bereich / an einer bestimmten Stelle zusammenführt (dies kann die Bühne genauso sein wie der trockene Unterstand im Falle eines Platzregens)
• eine außergewöhnliche Situation oder ein Ereignis zu einer ungleichmäßigen Raumnutzung führt (Inseleffekt z.B. beim Zünden einer Bengalischen Fackel)
• eine Veränderung der zeitlichen Abläufe zu einer Veränderung der geplanten Raumnutzung führt (z.B. bei einer Räumung des Veranstaltungsgeländes)

Die sich aus einer solchen Situationen ergebenden Gefährdungen lassen sich dabei wie folgt aufteilen

• Gefährdung aus der Menschenmenge heraus (hohe bis kritische Personendichten: Menschen werden an Strukturen gedrückt, Menschen können sich nicht mehr orientieren, nicht mehr frei über ihre Bewegung entscheiden)
• Gefährdung durch die eingeschränkte Handlungsmöglichkeit der Einsatzkräfte (z.B. Versorgen eines Verletzten inmitten eines überfüllten Veranstaltungsgeländes, bzw. Erreichen der Person.)

Sowohl für die Planung als auch die Szenarienbildung sind dabei folgende Fälle zu unterscheiden

• Überschreiten einer genehmigten Kapazität
• Überbelegung einer Fläche mit vorhandenen Entlastungsflächen: z.B. Überbelegung eines Zeltes bei Regen mit umliegenden Freiflächen
• Überbelegung einer Fläche ohne vorhandene Entlastungsflächen: Stauungen auf einer Kirmesgasse „von vorne bis hinten“
• Temporäre Überbelegung / Stauung (mit erkennbarem Zeitverlauf): z.B. am Einlass / während der Einlassphase
• nicht abzugrenzende Überbelegung der gesamten Veranstaltungsfläche: Mehr Menschen als geplant erreichen das Veranstaltungsgelände, ständiger Zulauf

Planung

Im Rahmen der Sicherheitsplanung ist grundsätzlich zu prüfen

• ob es genehmigte Kapazitäten gibt, die eingehalten werden müssen
• ob für die Veranstaltung aufgrund ihres Profils die Möglichkeit einer Überfüllung / Überbelegung der Flächen besteht

und wenn ja

• ob diese Gefährdung für das gesamte Gelände und die gesamte Veranstaltungsdauer besteht, oder ob nur Teilbereiche bzw. bestimmte Phasen der Veranstaltung (z.B. „vor dem Feuerwerk) betroffen sind.

Vermeidung

Die Gefährdungen der Überbelegung von Flächen und der Stauungen und die damit einhergehenden Risiken können durch eine Gefährdungsanalyse und eine durchdachte Flächenplanung minimiert werden. Im Rahmen der Gefährdungsanalyse ist regelmäßig zu hinterfragen

• ist das Gelände insgesamt für die erwartete Anzahl an Besuchern geeignet?
• Besteht die Möglichkeit, dass mehr Menschen das Gelände betreten als geplant / genehmigt?

Abbildung 1: Rheinkultur (Bonn): Zur Vermeidung der Überfüllung des Bereiches vor der Haltestelle werden die Besucher durch ein Führungssystem gelenkt. Photo: Marc Nowak

ist dies nicht der Fall, bestehen die folgenden Möglichkeiten

• Vergrößerung der bestehenden Fläche (zusätzliche Flächen oder Wegfall von Aufbauten / Hindernissen)
• Optimierung der Fläche (Überprüfung der Aufbauten im Hinblick auf Sichtlinien, bestehende Fluchten etc.) bzw. der Flächennutzung (Schaffung eines Einbahnstraßensystems, Aufrechterhaltung eines kontinuierlichen – wenn auch langsamen – Stroms))
• Reduzierung der Besucherzahl (Sperrstellen, (kostenfreie) Tickets bei eintrittsfreien Veranstaltungen etc.)
• Aktive Kommunikation bzgl. der begrenzten Kapazitäten und der daraus zu folgernden Konsequenzen ("Es kann zu Sperrungen des Veranstaltungsegländes kommen")

Ist das Gelände insgesamt für die erwartete Zahl der Besucher geeignet, besteht aber dennoch die Möglichkeit, dass es an bestimmten Stellen oder zu bestimmten Zeiten zu Stauungen kommen kann. In diesem Fall sind bestehen grundsätzlich ähnliche Möglichkeiten:

• Optimierung der betroffenen Fläche / Engstelle (z.B. durch Umsetzen von Infrastrukturen, Minimierung von Hindernissen (z.B. angekettet Fahrräder auf innerstädtischen Veranstaltungsflächen)
• Optimierung des Personenflusses (Einbahnstraßenregelung, Umlenkungen)
• Verringerung der Attraktivität einer Fläche (z.B. durch Sichtschutz)
• Zeitliche Entzerrung, z.B. Verlängerung des Programms zur Entlastung des Abreiseverkehrs, Verschiebung der Programmpunkte (wenn möglich)
• Entlastung der Fläche / Reduzierung des Zuflusses auf die Fläche (z.B. durch Portionierung: Es werden immer nur so viele Menschen auf den Bahnsteig gelassen, wie mit der nächsten Bahn transportiert werden können)
• Akzeptieren des Risikos und Verbesserung der Einsatzmöglichkeiten im Falle der Überfüllung (mehr Unfallhilfsstellen, Brandsicherheitswachen etc.)

Während eine grundsätzliche Überfüllung bzw. Überbelegung des gesamten Geländes über die gesamte Veranstaltungsdauer als erkanntes Risiko nicht akzeptiert werden kann, wird das Auftreten einer lokalen oder temporären Stauung oftmals akzeptiert – z.B., wenn es im Rahmen einer mehrtägigen Veranstaltung an einem bestimmten Abend (regelmäßig der Abend des Feuerwerks) zu Stauungen in bestimmten Bereichen kommen kann (oder regelmäßig kommt). Wichtig in diesem Zusammenhang ist das interorganisationale Einvernehmen über diesen Umstand : alle Beteiligten müssen das Risiko auf der Basis des gleichen Kenntnisstandes bewerten und alle im folgenden getroffenen Maßnahmen müssen aufeinander abgestimmt sein, um eine eventuelle Verschlechterung der Situation durch unabgestimmte Maßnahmen zu verhindern (z.B. dadurch, dass Einsatzfahrzeuge durch eine ohnehin bereits überbeglegte Fläche fahren)

Durchführung

Das Szenario Überfüllung muss immer im Rahmen des Sicherheitskonzeptes behandelt und beschrieben werden. Sind Maßnahmen, die eine Überfüllung verhindern, nicht möglich, muss im Vorfeld im interorganisationalen Einvernehmen festgelegt werden, welche Organisiation für welche Maßnahmen wann verantwortlich ist. Wird die Möglichkeit einer Überfüllung akzeptiert, so ist es unbedingt notwendig, den Personenfluss kontinuierlich zu beobachten und abgestimmte Entscheidungspunkte zu definieren (z.B. wenn x% der Fläche belegt sind). Diese hängen unter anderem davon ab, wie lange es dauert, die im Folgenden beschriebenen Maßnahmen umzusetzen. Hierzu sind regelmäßige Informationen nötig – sowohl aus dem Veranstaltungsgelände selbst als auch – wenn möglich, von einem höhergelegenen Beobachtungsplatz aus. Sinnvollerweise werden Beobachtungen auch bereits durch ein interorganisational besetztes Team durchgeführt und bewertet – Fehlmeldungen aufgrund subjektiver Einschätzung reduzieren sich hierdurch erheblich.

Praxisbeispiel

Im Rahmen der „Größten Kirmes am Rhein“ beobachten sogenannte „Sattelitenteams“ – bestehend aus je einem Vertreter des Ordnungsdienstes, der Feuerwehr und der Polizei – die Veranstaltung und die Befüllung des Geländes. Aus dem Team heraus erfolgen dann abgestimmte Meldungen in die Koordinierungsgruppe hinein

Als Reaktion auf eine sich ankündigende Überfüllung sind folgende Maßnahmen möglich:

• Sperrung des Zuflusses: Die Sperrung des Zuflusses erfolgt in den meisten Fällen mit zuvor bereit gestelltem Material und Personal. Sie kann nur dort erfolgen, wo die Besucher entweder umgelenkt werden können oder wo ausreichend Warteflächen zur Verfügung stehen. Eine notwendige Drehung der Besucher um 180 Grad an der Sperrstelle ist in jedem Fall zu vermeiden. Die Sperrung muss in jedem Fall durch Kommunikation begleitet werden – sowohl im Vorfeld der Veranstaltung (Sperrungen des Veranstaltungsgeländes sind möglich) als auch bei einer Sperrung selbst. Die Wartenden Besucher müssen über ihre Handlungsoptionen informiert werden (Warten? Umkehren? Einen andere Weg nehmen?) – dabei ist es wichtig, dass insbesondere die hinten an der Sperrstelle stehenden Besucher angesprochen werden können und nicht nur diejenigen, die unmittelbar an der Sperrung stehen. Sperrungen müssen immer unter Berücksichtigung der daraus resultierenden Konsequenzen geplant, entschieden und umgesetzt werden – eine interorganisationale Herangehensweise ist unverzichtbar
• Entzerrung des Zuflusses zum Beispiel durch Sperrung einer Haltestelle des ÖPNV und damit Verlängerung bzw. Verteilung des Zuflusses
• Optimierung der Flächennutzung durch temporäre Einrichtung eines Einbahnstraßensystems: Auf komplexen Veranstaltungsgelängen mit zahlreichen Wegen und Kreuzungen kann durch die Sperrung bestimmter Wege eine Steuerung des Personenflusses erfolgen. Zwar steht nicht mehr Fläche zur Verfügung, die vorhandene Fläche wird jedoch weitaus besser genutzt, wenn die Besucher sich nur in einer Richtung bewegen. Diese Maßnahmen kann nur vorgeplant mit vorbereitetem Material (Beschilderung) und sehr gut unterwiesenem Personal umgesetzt werden.

Abbildung 2: vorgelagerte Information an einer Straßenbahnhaltestelle

Alle Maßnahmen müssen immer durch einen begleitende Kommunikation ergänzt werden – diese sollte sich sowohl an die unmittelbar betroffenen Besucher richten aber auch an diejenigen, die noch auf dem Weg zum Veranstaltungsgelände sind (z.B. durch Meldungen im lokalen Hörfunk, Durchsagen in den Bahnen oder an den Hauptzusteigebahnhöfen)

Ist es an einer Stelle schon zu einer Überfüllung gekommen, muss diese nach Möglichkeit aufgelöst, mindestens aber entlastet werden. Hierzu bestehende unter anderem folgende Möglichkeiten:

• Ansprache der wartenden Besucher (von hinten nach vorne), Aufzeigen von Optionen
• Visuelle Signalgebung mit hohem Erkennungswert (z.B. Rote Ampel, Signaltafel)
• Auflösung durch Personaleinsatz (von hinten nach vorne, immer in Verbindung mit persönlicher) Ansprache
• Öffnen von Entlastungsflächen /-durchgängen (wenn möglich): ‘‘‘ACHTUNG’‘‘ - diese Maßnahme muss im Vorfeld geplant und auf notwendige Konsequenzen (Wegführung) geprüft werden. Die Öffnung eines falschen Tores zur Entlastung eines überfüllten Einlassbereiches hat in Sheffield England zu einer der größten Unglücke im Fussballbetrieb geführt (HILLSBOROUGH 1989), als die Menschen auf eine ohnehin schon dicht befüllte Tribüne geführt wurden.

Abbildung 3: Hillsborough Report

Dokumentation

Neben den allgemein zu dokumentierenden Entscheidungen und Ereignissen kann es hilfreich sein, die Entwicklung des Personenflusses im Rahmen einer Veranstaltung regelmäßig zu dokumentieren. Dies ist nicht nur hilfreich in Bezug auf das Vorhandensein belastbarer Informationen für die Nachbereitung, sondern auch, um Entwicklungen zu visualisieren. Sofern möglich, erfolgt die Erhebung über Belastbare Quellen (ÖPNV, Ticketkontrolle etc.), sie kann aber auch zum Beispiel durch regelmäßige Fotos des immer gleichen Veranstaltungsgeländes erfolgen. Solche Fotos helfen zusätzlich, bei der späteren Auswertung ein besseres Verständnis für Personendichten zu bekommen – insbesondere dann, wenn für den Zeitpunkt auch eine Schätzung vorliegt und diese dann mit den tatsächlich auf dem Foto ausgezählten Zahlen verglichen wird. Zu berücksichtigen ist hierbei, dass immer eine messbare Referenzgröße auf dem Foto zu erkennen ist.

Abbildung 4: Dokumentation des Zuflusses

Abbildung 5: Dokumentation des Zuflusses

Nachbereitung

Im Rahmen der Nachbereitung ist regelmäßig zu überprüfen, ob sich die im Vorfeld getroffenen Annahmen realisiert haben. Sind Abweichungen erkennbar, ist unter anderem zu prüfen

• was sind die Gründe für die Abweichung (Wetter, Programm?)
• sind die Erkenntnisse übertragbar?
• wurde angemessen reagiert?

Ebenfalls ist im Rahmen der Nachbereitung zu prüfen, ob die geplanten Maßnahmen gegriffen haben und welches Verbesserungspotential ggfs. für weitere Veranstaltungen zu erkennen ist. Insbesondere, da es sich bei einer Überfüllung zum Teil auch um eine subjektive Wahrnehmung handelt, ist es wichtig, die Einschätzungen im Rahmen der interorganisationalen Nachbereitung zusammenzuführen und Einschätzungen und Meinungen abzugleichen.

Weitere Überlegungen

Wichtig in dem Themenfeld „Überfüllung“ ist, das Profil und die Bedürfnisse des Besuchers in allen Phasen mit in die Beurteilung einzubeziehen – so können organisatorische Maßnahmen (Ansprache etc.) in einer Einlasssituation, die in den meisten Fällen zeitlich begrenzt und von einer hohen Euphorie des Wartenden geprägt ist helfen, dass die objektive bestehende Überfüllung vom Besucher jedoch nicht negativ wahrgenommen wird.

Die regelmäßige Überfüllung von Bereichen vor der Bühne ist in der Wahrnehmung des Besuchers nicht gleichzusetzen mit der Überfüllung zum Beispiel auf einem Kirmesgelände – und so unterscheiden sich auch die Maßnahmen in Bezug auf die Überfüllung.

Dies bedeutet umgekehrt aber auch, das Gelände mit den Augen des Besuchers zu betrachten: Zelte, Tunnel, Unterführungen etc. sind für den Besucher in erster Linie Unterstellmöglichkeiten im Falle eines Platzregens / Unwetters – und müssen daher entsprechend vor einer Überfüllung geschützt werden. Hier kann es zum Beispiel nötig sein, diese Bereiche frühzeitig zu räumen und eher keinen Unterstellplatz zur Verfügung zu stellen als zu wenig.

Eine besondere Herausforderung ergibt sich im Hinblick auf die Thematik der genehmigten Kapazitäten einer Veranstaltungsfläche. Grundsätzlich sind diese einzuhalten – es kommt in der Praxis jedoch immer wieder zu Situationen, in denen die Gefährdungen einer temporären realen Überfüllung am Einlassbereich (etwa bei hoher Aggressivität) schwerwiegender einzuschätzen sind als die einer dann kontinuierlichen Überfüllung im Sinne der Genehmigungslage – so kann es nötig werden, die genehmigte Kapazität zu überschreiten, um eine Gefährdung durch unzufriedene Besucher zu minimieren. Entscheidungen wie diese müssen – wenn möglich – interorganisational getroffen werden, da die Konsequenzen einer solchen Entscheidung weitreichend sein können, wenn etwa die Einhaltung der genehmigten Kapazität zu einer Abweisung der Besucher und damit zu einer gefährlichen Situation auf der öffentlichen Verkehrsfläche führt