Sicherheitsbausteine/Interorganisationale Zusammenarbeit/Kooperationskultur und Konfliktlösungsmechanismen

Interorganisationales Handeln setzt ein abgestimmtes Verständnis des gemeinsamen Ziels voraus: Eine sichere Veranstaltung auch unter der Prämisse zu schaffen, dass eine einhundertprozentige Sicherheit nicht geschaffen werden kann. „Interorganisationale Zusammenarbeit bedeutet, dass Organisationen, die je eigene Aufgaben, Strukturen und Rahmenbedingungen haben, eine Aufgabe gemeinsam bewältigen. Dies kann fallweise oder wiederkehrend sein, mit mehr oder weniger festen Bindungen aneinander.“ Somit müssen Grundregeln der Zusammenarbeit gelten, die auch im Schadenfall für eine routinierte Zusammenarbeit sorgen.

Hofinger et al. (2013) stellen als allgemeine Maßgaben für die interorganisationale Zusammenarbeit einzelne Faktoren heraus:

• „Gemeinsamer Zielbezug
• Kooperation – dies betrifft die individuelle Motivation zur Zusammenarbeit, also die Bereitschaft, eigene Leistung in die Teamleistung einfließen zu lassen und das Teilen von Ressourcen
• Kommunikation, insbesondere Informationsaustausch und ein gemeinsames mentales Modell
• Funktionale Gliederung des Teams (Rollen)“

Die Adaption des Begriffs der Kooperationskultur auf das Feld der Großveranstaltungen erfolgt über die Definition von Dammer (2011): Kommunikation, Transparenz, Konfliktfreundlichkeit, Lösungsorientierung, Verbindlichkeit und Vertrauen als Faktoren, die ihrem Zusammenspiel das Feld der Kooperationskultur spannen. Keines dieser Felder ist dabei durch ein anderes ersetzbar, sodass alle Sichtweisen auch beachtet werden müssen.

Das Feld der Kommunikation wird an anderer Stelle aufgespannt, diese soll aber als grundlegende Maßgabe für den Erfolg der Kooperation bedacht werden. Insbesondere die Art der Kommunikation und das entstehende Kommunikationsklima stellen eine wichtige Grundlage dar. Diese ist oftmals abhängig von den handelnden Personen und kann nur schwer vorgegeben werden, von daher ist bei der Auswahl der handelnden Personen auch auf soziale Aspekte Rücksicht zu nehmen. Die Basis der Kommunikation als Ausprägung der Kooperationskultur ist ebenfalls von der Wahl von abgestimmten Sprachregelungen abhängig. Auf Großveranstaltungen treffen Sprachregelungen der Behörden und Organisationen mit Sicherheitsaufgaben auf Sprachregelungen der privaten Veranstalter. Voraussetzung einer guten Zusammenarbeit ist die Kommunikation über dieselben Begrifflichkeiten und die Nutzung einer gemeinsamen Terminologie.

Transparenz ist als der Grenzwert zwischen dem, was allen beteiligten Personen bzw. Organisationen bekannt sein soll und dem, was bekannt sein darf. Es gilt hier offen auszutauschen, was für die jeweilige Organisation zur Zusammenarbeit benötigt wird. Dies kann veranstaltungsspezifisch und bei wiederkehrenden Veranstaltungen jährlich unterschiedlich sein. Transparenz endet jedoch immer dort, wo rechtliche Gründe gegen eine Weitergabe sprechen. Hier kann möglicherweise im persönlichen Gespräch, bei dem eine feinere Linie zwischen Informationen, die weitergegeben werden können und solchen, die nicht weitergegeben werden können, gezogen werden kann, eine Lösung gefunden werden.

Konfliktfreundlichkeit im Umgang mit Konflikten wird im Bereich Konfliktlösungsmechanismen weiter beleuchtet. Konflikte sind auf der einen Seite zu vermeiden, um das Kommunikationsklima nicht zu belasten, sind auf der anderen Seite jedoch zu begrüßen, um Veränderungsprozesse ablaufen zu lassen. Konflikte können in allen Phasen einer Großveranstaltung entstehen, ursächlich ist meist der Unterschied zwischen den Interessen der einzelnen Organisationen und dem gemeinsamen Interesse. Gemeinsames Handeln schließt im Kontext von Großveranstaltungen divergierende Einzelinteressen nicht aus. Diese können gerade im finanziellen Bereich nicht ausgeschlossen werden, finanzielle Hemmnisse müssen den handelnden Parteien allerdings bekannt sein. Diese können insbesondere in den Bereichen

• der Kräfteplanung bei Feuerwehr und Polizei
• des Kräfteansatzes im Ordnungs- und Sanitätsdienst
• aller Beteiligten im Willen zur Umsetzung kostenintensiver Maßnahmen

liegen. Diese und andere Hemmnisse gilt es vor, während und nach Veranstaltungen zu berücksichtigen.

Die Lösungsorientierung stellt gerade in größeren Entscheidungsgremien ein nicht zu unterschätzendes Potential für Verzögerungen dar. Sichergestellt werden muss, dass die Lösung des aktuellen Problems in den Fokus gestellt wird. Dies setzt Strukturiertheit der Problemlösungsstrategien voraus, kann aber mit einer vorbereiteten Tagesordnung und der Orientierung daran schon grundlegend vorbereitet werden. Als Basis für die gemeinsame Zusammenarbeit sind die Verbindlichkeit und das Verständnis über Rollen, Zuständigkeiten und Verantwortlichkeiten zu sehen. Für die Verbindlichkeit der Zusammenarbeit bieten sich aufgestellte Regeln an, diese Grundlagen können wie folgt strukturiert sein:

• Verständigung auf das gemeinsame Ziel einer sicheren und erfolgreichen Veranstaltung („erfolgreich“ differiert hier je nach Organisation)
• Darstellung der Teilnehmer und Ihre jeweiligen Kompetenzen (siehe auch Darstellung von Kooperationsstrukturen)
• Festlegen von Kommunikations- und Abstimmungswegen
• Angeben von Mediationsverfahren
• Andenken von organisationsübergreifenden Hierarchien
• Vorbereitung und Durchführung gemeinsamer Lagekarten bzw. Sammeln gemeinsamer Nachbereitungsartefakte (siehe auch Evaluation / Nachbereitung)

Differierende Organisationsstrukturen und –kulturen gilt es wertfrei den handelnden Personen bekannt zu machen. Hilfreich dabei können Ausbildungsangebote zum Austausch untereinander sein: Das Wissen voneinander und die Erwartungen aneinander beeinflussen das Handeln. Dabei ist auch auf unterschiedliche Arbeitsweisen und Hierarchiemodelle zu achten. Spätestens mit dem Auftreten abstimmungsbedürftiger Veranstaltungsereignisse liegt die Rückführung zu einem Normalbetrieb an Entscheidungsträgern mehrerer beteiligter Organisationen. Diese können geübt in der regelmäßigen Zusammenarbeit, beispielsweise Behörden und Organisationen mit Sicherheitsaufgaben, oder ungeübt in der abgestimmten Zusammenarbeit sein.

Das Vertrauen zwischen den Personen und Organisationen wiederrum stellt ein mögliches Kriterium für den Erfolg der Abstimmung von Verbindlichkeiten dar, ergänzend dazu kann das gesicherte Fachwissen des einzelnen Teilnehmers als vertrauensbildendes Element gesehen werden. Nicht weniger bedeutend ist auch das Vertrauen auf unterschiedlichen Hierarchieebenen von Organisationen. Ansätze zur Kooperation finden sich somit auch mit Berücksichtigung der Achtsamkeit gegenüber allen Mitarbeitern in und an Großveranstaltungen. Hier finden sich unterschiedliche Schulen, die die Expertise aller Beteiligten auch außerhalb ihrer hierarchischen Strukturen sehen. Insbesondere die Theorie der Hochzuverlässigkeitsorganisation gilt es hier hervorzuheben. Diesem Gedankengang entstammt auch die Zusammenfassung zum geordneten Organisieren: "Die Fähigkeit, mit einer Krisensituation umzugehen, hängt größtenteils von den Strukturen ab, die man vor Eintritt des Chaos geschaffen hat". Diese Strukturempfehlungen finden sich im Kapitel Sicherheits- und Koordinierungsgremium. Auch wenn Großveranstaltungen nicht als klassisches Anwendungsfeld gesehen werden mögen, sind die Grundprinzipien anwendbar:

• Das Aufspüren von kleinen Fehlern und Störungen
• Das Widerstehen gegen die Bildung von groben Vereinfachungen
• Die Sensibilisierung für betriebliche Abläufe
• Das Ermöglichen flexibler Reaktionen
• Das Nutzen von Sachverstand anstelle von Hierarchien

Gerade das Ausbilden von Vertrauen auch in operative Kräfte, die direkt Veranstaltungen selbst betreuen, ermöglicht eine hohe Reaktionsgeschwindigkeit bei Störungen des regulären Betriebs. Der Mitarbeiter, der direkt auf der Veranstaltungsfläche in der Menschenmenge steht, muss hinreichend ausgebildet sein, um auch komplexere Vorgänge (wie eine teilweise oder vollständige Räumung des Geländes) selbst unterstützen zu können. Gleichzeitig muss diesem Mitarbeiter auch das nötige Vertrauen gegeben werden, selbsttätig Gefährdungslagen einschätzen zu können.

Im Rahmen der Veranstaltungsbegleitungen in diesem Forschungsprojekt zeigte sich deutlich, dass der Erfolg der interorganisationalen Zusammenarbeit maßgeblich von dem Willen zur Zusammenarbeit der einzelnen beteiligten Personen abhängig ist. Hilfreich war hierbei insbesondere der regelmäßige Austausch zwischen den regelmäßig beteiligten Personen auch außerhalb von Großveranstaltungen. Gerade gemeinsame Ausbildungsveranstaltungen, wie sie auch in der Projektlaufzeit vielmals erprobt worden sind, tragen maßgeblich zum erfolgreichen Aufbau einer funktionierenden Kooperationskultur bei.

Grundsätzlich verfolgen die in das Veranstaltungsmanagement eingebundenen Akteure das gemeinsam geteilte Ziel, einen sicheren Ablauf der Veranstaltung zu gewährleisten. Dabei nehmen die Akteure die ihnen obliegenden Aufgaben für ihren Zuständigkeitsbereich eigenverantwortlich wahr und treffen ihre Entscheidungen in dieser Hinsicht auf der Basis akteursspezifischer Handlungsbedingungen (z.B. Hierarchie); so trifft beispielsweise die Polizei ihre Maßnahmen in subsidiärer Zuständigkeit auf Basis des Polizei- und Ordnungsrechts.

Wesensmerkmal interorganisationaler Entscheidungsfindung ist dagegen gemeinsames Handeln vor dem Hintergrund verschiedener Fachlichkeiten / Zuständigkeiten. „Gemeinsames Handeln“ bedeutet, dass Entscheidungen in gegenseitiger Abstimmung / Koordination getroffen werden sollten.

Konfliktlösungs- bzw. Entscheidungsprozesse („Wer spricht wann mit wem?“) und die Modalitäten der letztlichen Entscheidungsfindung (einfache/qualifizierte Mehrheit, Einstimmigkeit etc.) sind für alle Veranstaltungsphasen verbindlich zu definieren und zu vereinbaren.

Planungsphase/Umsetzungsphase

Schnittstellenmanagement

Je mehr Akteure in die Planung einer Veranstaltung involviert sind, umso komplexer werden die Vorabsprachen, zumal dann, wenn den Veranstaltungen noch eine besondere politische Dimension (z.B. Einflussnahme politischer Entscheidungsträger) zukommt. Im Sinne eines gezielten Schnittstellenmanagements und um Konflikten im Vorfeld vorzubeugen, sollten folgende Maßnahmen ergriffen werden:

• Aufgaben sollten klar beschrieben und auf die hauptverantwortlichen Akteure verteilt werden.
• Mögliche Probleme sollten (z.B. nicht ausreichende Anzahl von Sicherheitspersonal) zeitnah, d.h. unmittelbar nach deren Auftreten, mit den relevanten Akteuren besprochen und gelöst werden.
• Unter dem Gesichtspunkt der Rollenklärung sollten sich die Akteure untereinander in der Vorbereitung gegenseitig auf ihre jeweiligen Sachbefugnisse bzw. originären Zuständigkeitsbereiche hinweisen; in dieser Hinsicht ergeben sich insbesondere die folgenden Leitfragen:
• Wie sind evtl. Meinungsverschiedenheiten zwischen den Akteuren aufzulösen (Definition von Entscheidungsprozessen bzw. der Modalitäten der Entscheidungsfindung)?
  • Wie sind die Akteure strukturiert?
  • Welche Zuständigkeiten haben die Akteure?
  • Welche Personalstärke haben die Akteure?
  • Welche Unterstützung können die Akteure anfordern?
  • Wo sind die Akteure räumlich auf dem Veranstaltungsgelände lokalisiert?
  • Welche Not- und Rettungswege werden im Bedarfsfall genutzt und wer ist an diesen verantwortlich eingesetzt?
• „Projektstrukturen“ sollten für die Vorbereitung etabliert werden, die vor allem darin bestehen sollten, dass
  • regelmäßige Treffen der Akteure vorgesehen werden, um Schnittstellenprobleme zu besprechen
  • Vorbereitungen in Abhängigkeit vom Koordinationsbedarf ggf. darüber hinaus strukturiert im Rahmen gemeinsamer Vorbereitungsgremien (z.B. Koordinierungsgruppe mit entsprechenden [Unter-]Arbeitsgruppen) erfolgen; bei wiederkehrenden Veranstaltungen sollte hinsichtlich der Vertreter in diesen Gremien organisationsbezogen eine personelle Kontinuität sichergestellt werden
  • Im Sinne der Herstellung von Verbindlichkeit ist Schriftlichkeit herzustellen; dies gilt insbesondere für die Erstellung von Zeitplänen zur zeitgerechten Aufgabenerledigung, die Regelung der Verantwortlichkeiten der Akteure und die Festlegung von Zuständigkeiten zur Aufgabenerledigung sowie die Protokollierung von Besprechungen und Arbeitsergebnissen.

Regelungen und Strukturen

Um dem Koordinationsbedarf gemeinsamer bzw. abgestimmter Entscheidungsfindungen gerecht zu werden, empfiehlt es sich, bereits im Vorfeld

• verbindliche Entscheidungsregeln für die Durchführung der Veranstaltung festzulegen
• eine Gremienstruktur zu wählen, die ein zielgerichtetes Schnittstellenmanagement gewährleistet (Einrichtung von Sicherheitskreis, Koordinierungskreis, Krisenstab etc.)
• Grenzfälle von Zuständigkeitsfragen (Hausrecht des Veranstalters bzw. der Security vs. Hoheitsrecht der Polizei) thematisieren und entsprechende Regelungen zu entwickeln
• einen „Entscheider“ für Entscheidungsprozesse und einen Veranstaltungsabbruch festzulegen, sofern dies nicht länderspezifisch ohnehin bereits geregelt ist

Auch im Krisenfall nehmen die Akteure ihre Aufgaben grundsätzlich in eigener Zuständigkeit wahr und arbeiten zugleich eng zusammen. Aufgrund der Komplexität erfordern Entscheidungen im Krisenmanagement gleichermaßen die Sachkunde mehrerer Akteure und eine grundsätzlich einvernehmliche Maßnahmenfestlegung und –umsetzung. Zur Steigerung der Effizienz und Effektivität der Entscheidungsfindung bzw. zur Vorbeugung möglicher Konflikte sollten bereits in der Vorbereitung Szenarien definiert und mit entsprechenden Maßnahmen hinterlegt werden und angesichts der Zuständigkeiten der Akteure grundsätzliche Regelungen der Federführung in Abhängigkeit des jeweils einschlägigen Schadensszenarios festgelegt werden.

Durchführungsphase

Im Zuge der Veranstaltungsdurchführung können sich hinsichtlich zu treffender Entscheidungen und umzusetzender Maßnahmen grundsätzlich zwischen allen beteiligten Akteuren potentielle Schnittstellen ergeben. Derartige Besprechungen sollten entweder bilateral zwischen den betreffenden Akteuren oder im Rahmen der entsprechenden Gremienstrukturen (Sicherheitskreis, Koordinierungskreis, Krisenstab) durchgeführt werden. Zur Behebung möglicher Schnittstellenprobleme sollten die neben der Genehmigungsbehörde relevanten Entscheidungsträger der eingebundenen Akteure während der gesamten Veranstaltungszeit – auch am Wochenende – präsent, ansprech- und erreichbar sein. Im Krisen- oder Schadensfall sollten die Entscheidungen auf Grundlage der einschlägigen Szenarien- und Notfallpläne sowie der dort hinterlegten Verantwortlichkeiten und Entscheidungsbefugnisse getroffen werden. Erkannte Konfliktpotentiale bzw. Schnittstellenprobleme sowie ggf. deren Lösungen sollten dokumentiert und zwischen den betreffenden Akteuren besprochen werden.

Nachbereitungsphase

Identifizierte Schnittstellenprobleme sollten im Rahmen der Nachbereitung zwischen den relevanten Akteuren aufgearbeitet werden, um mögliche Konflikte bei Folgeveranstaltungen umgehen zu können. Die Nachbereitungsergebnisse sind zu dokumentieren und allen Akteuren zur Verfügung zu stellen