Sicherheitsbausteine/Notfallplanung/Szenarienplanung/Besondere Lagen

Veranstaltungsphasenübergreifend

Bei Veranstaltungen im Freien existieren spezifische Gefahrenquellen, die dazu geeignet sind, den sicheren Ablauf der Veranstaltung mitunter auch signifikant zu gefährden (Notfallplanung). Dabei ist der Schutz der Veranstaltung und ihrer Teilnehmer grundsätzlich eine akteursübergreifende Aufgabe und verlangt sowohl hinsichtlich der Veranstaltungs-Vorbereitung als auch der Durchführung nach entsprechend abgestimmten Maßnahmen. Mögliche Gefährdungen können sich in dieser Hinsicht unter anderem aufgrund „besonderer Lagen“ ergeben. Die in diesem Kontext möglichen Szenarien sowie die einzelnen Kriterien zur Beurteilung der hier einschlägigen Gefährdungslagen (Sicherheitsbeurteilung) sind je nach Veranstaltung unterschiedlich zu gewichten bzw. von unterschiedlicher Brisanz und Relevanz. Eine Szenarienplanung kann dabei nur auf der Grundlage gesicherter Basisinformationen bzw. der Beurteilung der Lage erfolgen, wobei diesbezüglich zur Einschätzung der Gefährdungslage vor allem Erkenntnisse über die Besucherstruktur maßgeblich sind. Hinsichtlich der Intensität von Störungen aufgrund besonderer Lagen kann vor dem Hintergrund der möglichen Betriebsarten grundsätzlich zwischen den folgenden Ereignisformen unterschieden werden (Notfallplanung):

• Zwischenfall: Hier geht es um die Bewältigung von Störungen durch eine besondere Lage, die den normalen Veranstaltungsablauf nicht signifikant gefährden und grundsätzlich mit den am Veranstaltungsort befindlichen Kräften und Mitteln der polizeilichen und nichtpolizeilichen Gefahrenabwehr bewältigt werden können.
• Not-/Krisenfall: Hier geht es um die Bewältigung von Störungen durch eine besondere Lage mit dem Potential, den normalen Veranstaltungsverlauf signifikant zu beeinflussen. Derartige Störungen können unter Umständen mit den am Veranstaltungsort befindlichen Kräften und Mitteln der polizeilichen und nicht polizeilichen Gefahrenabwehr alleine nicht bewältigt werden. Zur Bewältigung der hier relevanten Lagen sollten die vorgeplanten Krisenmanagementstrukturen aufgerufen werden.

Die Gefährdungen aufgrund besonderer Lagen sollten im Sicherheitskonzept veranstaltungsspezifisch beschrieben und mit entsprechenden Maßnahmen (szenarienunabhängige Maßnahmenplanung; Umsetzung von Maßnahmenpaketen) hinterlegt werden.

Planungs-/Umsetzungsphase

Störungsabhängige Maßnahmenplanung

Grundsätzlich sind hinsichtlich besonderer Lagen insbesondere die folgenden möglichen Ereignisse bzw. Lageentwicklungen im Zuge der Vorbereitung der Veranstaltung konzeptionell zu hinterlegen:

• Parallelveranstaltungen: Bei den Veranstaltungsplanungen sind die möglichen Auswirkungen von Parallelveranstaltungen, die den Ablauf der „eigenen“ Veranstaltung gefährden könnten zu berücksichtigen. Dabei kann es im konkreten Einzelfall angezeigt sein, dass die Konzepte der jeweiligen Veranstaltungen aufeinander abgestimmt werden müssen. Dies gilt beispielsweise mit Blick auf die umzusetzenden Verkehrskonzepte, wenn sich etwa Fanverkehre eines Fußballspiels im Innenstadtbereich mit Besucherverkehren einer Veranstaltung im Innenstadtbereich kreuzen.
  Parallelveranstaltungen sollten rechtzeitig erkannt werden. Hierbei kann die Sichtung von (zentral geführten) Veranstaltungskalendern helfen. Falls die Gefährdungslage dies erfordert, muss bei Parallelveranstaltungen gegebenenfalls darauf hingewirkt werden, dass eine der Veranstaltungen verschoben wird.
• Bandenmäßige Kriminalität: Zur Beurteilung der entsprechenden Lage sollte die Polizei unter Berücksichtigung der Polizeilichen Kriminalstatistik (PKS) und/oder des Kriminalitätslagebildes vergleichbarer Veranstaltungen ein aktuelles Kriminalitätslagebild zur geplanten Veranstaltung erstellen. Als mögliche Lagefelder kommen dabei beispielsweise Betäubungsmittel-Delikte (Drogenhandel, Drogenbesitz Drogen- und Alkoholmissbrauch), Gewaltdelikte (Gewaltpotential), Taschendiebstähle, Diebstähle aus Zelten oder Ticketfälschungen in Betracht.
  Vor diesem Hintergrund sollten zu Präventionszwecken vor allem eine Reihe vorbereitender Maßnahmen zur Teilnehmerkommunikation (siehe auch Kommunikationskonzept) getroffen werden. Hierzu zählen die Kommunikation von Warn- (z.B. Warnung vor [Taschen-]Diebstählen, K.O.-Tropfen, Gefahren beim Erwerb von Tickets über private Anbieter) und Verhaltenshinweisen (Wie kann Taschendiebstahl vorgebeugt werden?; Wo kann das Portemonnaie am besten aufbewahrt werden?; Verhaltenstipps für potentielle Opfer sexueller Übergriffe etc.) oder die Verteilung von Sicherheitshinweisen, Kartenmaterial etc. über Werbetaschen/-beutel, die dem Besucher im Zuge des Ticket-Erwerbs zugestellt und kostenfrei überlassen werden. Die kostenlose Verteilung von Brustbeuteln zur Aufbewahrung von Wertsachen ist eine weitere mögliche Diebstahl-Präventionsmaßnahme. Jenseits der Teilnehmerkommunikation sind auch die Entwicklung und Prüfung des Beleuchtungskonzepts (z.B. Sicherheitsbeleuchtung) unter (Diebstahl-)Präventionsaspekten (z.B. ausreichende Beleuchtung auf Camping- und Zeltplätzen) als Maßnahmen zu nennen.
• Gegenveranstaltungen: Insbesondere bei Veranstaltungen, die politisch interessante und relevante Bezüge aufweisen, sind die Auswirkungen möglicher sowie Wechselwirkungen mit entsprechenden Gegenveranstaltungen im Zuge der Planung (und Durchführung) der eigentlichen Veranstaltung zu berücksichtigen. Dabei ist vor dem Hintergrund der rechtlichen Abgrenzung des Veranstaltungs- vom Versammlungsbegriff anzumerken, dass Veranstaltungen auch politischer Natur sein können, ohne bereits eine Versammlung darzustellen. Beispiele für Gegenveranstaltungen sind etwa Proteste gegen den Auftritt rechter Musikgruppen, Proteste gegen Rüstungsmessen oder Flugschauen, auf denen Militär präsent ist und/oder militärische Güter gezeigt und vorgeführt werden sowie Demonstrationen angesichts der Anwesenheit politischer Persönlichkeiten.
  Gegenveranstaltungen können den geplanten Verlauf einer Veranstaltung in mehrerlei Hinsicht beeinflussen. Störungen sind beispielsweise dann gegeben, wenn aufgrund der Gegenveranstaltung Verkehrswege von und zum Veranstaltungsgelände beeinträchtigt werden (Störung von Verkehrswegen). Zur Verringerung von Gefährdungen sollte dementsprechend das Verkehrskonzept derart vorgeplant werden, dass sich Teilnehmer- und Demonstrationsströme nicht zu nahe kommen bzw. kreuzen und somit keine Möglichkeiten für Auseinandersetzungen bestehen. Insofern können sich signifikante Auswirkungen auf die Veranstaltung ergeben, wenn es zum direkten Kontakt zwischen Veranstaltungsteilnehmern und Veranstaltungsgegnern/Demonstranten kommt (Besondere Gefahrenpotentiale). In diesem Sinne sollte im Vorhinein geklärt werden, wie sich evtl. Konfliktstrukturen/Gewaltpotentiale (z.B. rivalisierende politische Lager) beschreiben lassen und/oder mit welchem Protestpotential zu rechnen ist.
• Amoktaten: Amoktaten stellen innerhalb des Kanons möglicher besonderer Lagen eine spezielle Herausforderung für das interorganisationale Veranstaltungsmanagement dar, wobei es sich hierbei um primär polizeiliche Lagen handelt. Auf Basis der geltenden Dienstvorschriften sind Amoktaten im koordinierten Zusammenwirken aller Akteure (Feuerwehr, Rettungsdienste etc.) zu bewältigen. Dies gilt auch hinsichtlich der Abstimmung einschlägiger vorbereitender Maßnahmen (z.B. Vorhaltung entsprechend geschulter Kräfte auf dem Veranstaltungsgelände).
• Gefahr von Anschlägen/Anschläge: Möglicherweise ist die Veranstaltung angesichts ihrer Größe, ihres Bekanntheitsgerades, des mit ihr einhergehenden Medieninteresses, der Anwesenheit von VIPs/Ehrengästen etc. vor dem Hintergrund einer entsprechenden nationalen bzw. internationalen politischen „Großwetterlage“ als potentielles Ziel politisch motivierter Taten einzustufen. So kann sich aufgrund ihrer Symbolwirkung für entsprechende Taten eine besondere Gefährdung für Veranstaltungen ergeben.
  Als herausragende Beispiele seien hier das Attentat auf die Olympischen Spiele von 1972 in München im Kontext des Nahostkonflikts, der mutmaßlich rechtsextrem motivierte Bombenanschlag auf das Münchener Oktoberfest 1980 oder die Explosion zweier Sprengsätze im Zielbereich des Boston-Marathons im Jahr 2013 genannt. Daneben können auch Selbstmordattentate oder – jenseits von ad hoc-Lagen – Bombendrohungen oder das Auffinden verdächtiger Gegenstände die Sicherheit von Veranstaltungen im Kontext besonderer Lagen gefährden. In Anbetracht einer entsprechenden Gefährdungslagebeurteilung sollten insbesondere an neuralgischen Punkten Kontrollmaßnahmen vorgeplant werden.
• Flugzeugabsturz: Zur Minimierung der von einem Flugzeugabsturz ausgehenden Gefahren für die Sicherheit der Veranstaltung und ihrer Besucher sollte die Einrichtung eines Flugbeschränkungsgebiets über dem Veranstaltungsgelände für Kleinflugzeuge etc. angedacht werden. Flugprogramme dürfen in dieser Hinsicht – wenn überhaupt – ausschließlich über freien Flächen (z.B. Wiesen, Gewässern) und nicht über Menschenansammlungen durchgeführt werden. Die entsprechenden Absprachen und Regelungen sind im Zuge von Vorbesprechungen zu treffen.

Störungsunabhängige Maßnahmenplanung

Unabhängig vom jeweils einschlägigen Szenario sollten Vorkehrungen für eine kontinuierliche Beobachtung und Bewertung der Gefährdungslage getroffen werden. Ereignen sich mögliche Notfall-/ Krisenlagen ist es entscheidend, schnell und abgestimmt handeln zu können. In dieser Hinsicht sollten das akteursinterne sowie akteursübergreifende Informationsmanagement und die interne und externe Notfallkommunikation entsprechend vorgeplant und mit Maßnahmen hinterlegt werden. Da es hinsichtlich der bei besonderen Lagen potentiell einschlägigen Szenarien tendenziell zu sicherheitsrelevanten Situationen kommen kann, sollten hinsichtlich der Teilnehmerkommunikation zur Information, Warnung sowie Kommunikation von Verhaltensregeln und -hinweisen vor allem folgende Maßnahmen vorgesehen werden:

• Einsatz von Lautsprecherkraftwagen
• Durchsagen von den Bühnen aus
• Nutzung eines ggf. vorhandenen Veranstaltungsradios
• Rundfunkdurchsagen
• Nutzung Sozialer Medien (z.B. Veranstaltungs-App)
• Durchführung von Durchsagen über Beschallungsanlagen, ggf. in diversen Sprachen
• Internet (z.B. Homepage des Veranstalters)

Maßnahmenübergreifend sind dabei insbesondere die einzelnen Durchsagen abzustimmen. Dabei sollte auch verbindlich geklärt werden, bei welchen Anlässen welche Durchsagen von wem in welcher Sprache kommuniziert werden. In Abhängigkeit von der Lageentwicklung sollte außerdem bereits im Vorfeld der Veranstaltung eine Person mit Entscheidungskompetenz bestimmt werden, die anlassbezogen über einen möglichen (Teil-) Abbruch der Veranstaltung der laufenden Veranstaltung entscheidet. In diesem Sinne sind verbindliche Kriterien für die Veranlassung der genannten Maßnahmen bzw. Umsetzung des (Teil-)Abbruchs festzulegen (z.B. Abbruch in Anbetracht einer Bombendrohung, eines Flugzeugabsturzes). Auch die Maßnahmen der Räumung und Evakuierung des Veranstaltungsgeländes sind vorzuplanen.

Durchführungsphase

Grundlagen

Die Bewältigung einschlägiger Szenarien wird im Kontext von Veranstaltungslagen in Abhängigkeit von der Klassifikation des Ereignisses (Zwischen-, Not-, Krisenfall) grundsätzlich interorganisational angelegt sein (z.B. Koordinierungskreis, Krisenstab), so dass im Zuge der Entscheidungsfindung die Zuständigkeiten, Ressourcen und Kompetenzen aller an der Ereignisbewältigung beteiligten Akteure zu berücksichtigen sind. Dabei sind im Regelfall die entsprechenden szenarienorientierten Notfallpläne des Sicherheitskonzepts umzusetzen. Insgesamt sollte die Entscheidungsfindung zur Maßnahmenfestsetzung bei besonderen Lagen im Rahmen eines vordefinierten Abstimmungsprozesses zwischen Polizei, Veranstalter, Genehmigungsbehörde etc. erfolgen. Getroffene Entscheidungen sowie Entscheidungsgrundlagen sollten im Zuge dieses Prozesses für die spätere Nachbereitung und Evaluation nachvollziehbar dokumentiert werden.

Prozessgestaltung

Damit im Ereignisfall abgestimmte, zielgerichtete und strukturierte Entscheidungen zur Lagebewältigung getroffen werden können, sollte sich der akteursübergreifende Entscheidungsprozesses zur Maßnahmenfestlegung aufgrund einer besonderen Lage grundsätzlich an den Punkten (1) Informationserhebung zur Lagebilderstellung, (2) Beurteilung der Lage, (3) Entschlussfassung und (4) Maßnahmenumsetzung orientieren.

1. Informationserhebung zur Lagebilderstellung
   Informationen zur Lagebilderstellung können während der Veranstaltung beispielsweise über den Streifendienst (Polizei, Sicherheits- und Ordnungsdienst), Verbindungsbeamte, Aufklärungs- und Raumschutzkräfte der Polizei, Anrufe bei den Leitstellen der Behörden und Organisationen mit Sicherheitsaufgaben oder veranstaltungseigene Notrufnummern sowie persönliche Meldungen/An-zeigen von Besuchern gewonnen werden. Zur aktiven Informationsgewinnung können – unter Berücksichtigung der jeweils einschlägigen Rechtslage – Luft- und/oder Videobilder sowie Internetquellen herangezogen werden.
2. Beurteilung der Lage
   Die bei der Feuerwehr, Polizei etc. eingehenden bzw. erhobenen Informationen zu besonderen Lageentwicklungen sollten zunächst im Rahmen einer akteursübergreifenden Lagebesprechung bzw. innerhalb der gewählten Gremienstrukturen (Sicherheitskreis, Koordinierungskreis, Krisenstab) verifiziert und hinsichtlich der zu erwartenden Gefährdungen (Inwiefern hat die Lage einen direkten Einfluss auf den geplanten Veranstaltungsablauf?) klassifiziert werden. Dabei sind grundsätzlich die folgenden Ereignisklassifikationen denkbar:
   a) Besondere Lage im Sinne eines Zwischenfalls
   b) Besondere Lage im Sinne eines Not-/Krisenfalls
   Wenn aufgrund des Ereignisses eine außergewöhnliche Gefährdung für die Veranstaltungsteilnehmer oder Einrichtungen (Bühnen, Zelte etc.) zu erwarten ist (Not-/Krisenfall), die ein unverzügliches koordiniertes Handeln erfordert, sollte unmittelbar und anlassbezogen eine gemeinsame Lagebesprechung stattfinden, um eine akteursübergreifende Einschätzung der Lage vornehmen zu können und die Implementierung möglicher Maßnahmen zu prüfen.
   Die Beurteilung der Lage sollte in Abhängigkeit von der Betriebsart in den vordefinierten (Krisenmanagement-)Strukturen erfolgen. Das Prozedere und die entsprechenden Voraussetzungen sollten dabei in den szenarienorientierten Notfallplänen des Sicherheitskonzepts abgebildet sein.
3. Entschlussfassung
   Zur Gewährleistung einer effektiven und effizienten Entscheidungsfindung und Koordination möglicher Maßnahmen sollten zwischen den Einsatzleitungen der relevanten Akteure Verbindungskräfte ausgetauscht werden. Gegebenenfalls kann für die Veranstaltung eine gemeinsame Leitstelle eingerichtet werden.
   Wenn aufgrund der zu erwartenden besonderen Lage eine Gefährdung für die Veranstaltungsteilnehmer oder Einrichtungen (Bühnen, Zelte etc.) zu erwarten ist und die Veranstaltung nicht wie geplant weiter ablaufen kann, sind in Abhängigkeit vom avisierten Ausmaß der Gefährdung weitere Maßnahmen zu treffen. Hierzu zählen insbesondere die folgenden:
   • Einlassstopp
   • Öffnung von Fluchttoren
   • Sperrmaßnamen (z.B. von Verkehrswegen, welche sich mit Fluchtwegen kreuzen oder für die Anfahrt von Fachdiensten und/oder Behörden und Organisationen mit Sicherheitsaufgaben relevant sind)
   • Durchsagen über Beschallungsanlagen, ggf. in diversen Sprachen
   • Unterbrechung der laufenden Veranstaltung
   • Teilabbruch der laufenden Veranstaltung
   • Abbruch der laufenden Veranstaltung
   • Räumung des Veranstaltungsgeländes
   • Evakuierung der Besucher
     Die jeweils ereignisspezifisch beschlossenen Maßnahmen sollten zeitnah an die Medien kommuniziert werden, um anlassbezogen eine weitere Anreise von zur Veranstaltung zu reduzieren. Im Sinne der Nachbereitung sind die gefassten Entschlüsse zu dokumentieren.
4. Maßnahmenumsetzung
   Zunächst sind die zur Umsetzung der getroffenen Entscheidungen vorgesehenen Kräfte (Security, Bühnenmanager, Behörden und Organisationen mit Sicherheitsaufgaben) über die zu treffenden Maßnahmen zu informieren. Auch die Betreiber, Schausteller etc. sind ebenfalls über die von ihnen möglicherweise zu treffenden Maßnahmen (z.B. Schließung von Buden und Ständen) in Kenntnis zu setzen.
   Die Maßnahmenumsetzung sollte regelmäßig durch die Adressierung (Durchsagen an den Bühnen bzw. über die Beschallungsanlage) von Informationen an die Besucher im Rahmen der Teilnehmerkommunikation flankiert werden, wobei diese Informations-Maßnahmen bis zur Beseitigung der Störung aufrechtzuerhalten sind.

Nachbereitungsphase

Um das akteursübergreifende Szenarienmanagement zu überprüfen und die getroffenen Entscheidungen und umgesetzten Maßnahmen hinsichtlich der Abwehr szenarienspezifischer Gefahren für die Veranstaltungsteilnehmer sowie Einrichtungen auf dem Veranstaltungsgelände zu analysieren und auszuwerten, sind die jeweiligen Entscheidungsprozesse sowohl intern als auch akteursübergreifend nachzubereiten (Nachbereitung und Evaluation). Die Nachbereitung zielt letztlich im Kern darauf ab, mögliche Schwachstellen im Sicherheitskonzept zu identifizieren und Optimierungsansätze für zukünftige Veranstaltungen zu entwickeln.

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Autoren: Deutsche Hochschule der Polizei (DHPol), Fachgebiet "Polizeiliches Krisenmanagement"